楊學(xué)山在《政府信息公開條例》培訓(xùn)會上的講話

同志們：

　　《政府信息公開條例》已經(jīng)于2007年1月17日經(jīng)國務(wù)院第一百六十五次常務(wù)會議審議通過，4月5日溫家寶總理簽署了國務(wù)院令頒布了這部條例，在1月17日審議這部條例時溫家寶總理指出：“推行政府信息公開是提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、能力和水平，構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求；是推進(jìn)社會主義民主，建設(shè)法治政府的重要基礎(chǔ)；是建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明廉潔高效的行政管理體制的重要內(nèi)容。何勇書記在今年3月 21日全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議上明確要求，認(rèn)真做好政府信息公開條例實施的準(zhǔn)備工作，推動政務(wù)公開深入開展。受全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組委托，我就《政府信息公開條例》的立法過程、主要內(nèi)容和工作重點在這做一個介紹。

　　一、貫徹實施《政府信息公開條例》的重要意義

　　《政府信息公開條例》是一部規(guī)范政府信息公開和利用的行為，保障公民知情權(quán)的重要行政法規(guī)，是推行政務(wù)公開實踐經(jīng)驗的系統(tǒng)總結(jié)。條例的發(fā)布和實施是推進(jìn)社會主義民主、完善社會主義發(fā)展的重要舉措，是進(jìn)一步深化行政體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的必然要求。是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的有效措施，對營造十七大良好的政治氛圍將產(chǎn)生積極的推動作用。

　　1、推行政府信息公開是保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)的重要舉措�！墩�府信息公開條例》規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照及時、準(zhǔn)確、便民的原則公開政府信息，切實保障公民的知情權(quán)。對涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息；需要社會公眾廣泛知曉或者參與事項的政府信息；反映本行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)基本情況的政府信息；要主動公開。對公民、法人或者其他組織依法提出的政府信息公開申請要及時予以答復(fù)。通過主動公開和依申請公開，建立信息公開制度，有效保障公民的知情權(quán)，從而保證了公民能夠更好的行使參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這一規(guī)定為實現(xiàn)憲法確定的人民依照法律通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)的權(quán)利奠定了堅實的信息基礎(chǔ)。

　　2、推行政府信息公開是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。黨的十六屆五中全會做出了關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定，要求推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，深化政務(wù)公開，依法保證公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)全、監(jiān)督權(quán)，及時發(fā)布公務(wù)信息，為群眾生活和參與經(jīng)濟(jì)社會活動創(chuàng)造便利條件。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到體制深刻轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整、社會深刻變革的關(guān)鍵時期，貫徹實施《政府信息公開條例》將政府信息公開和政務(wù)公開建立在法制的渠道上、法制的基礎(chǔ)上，有利于進(jìn)一步的暢通與人民群眾的聯(lián)系渠道；有利于實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，贏得人們?nèi)罕姷膿碜o(hù)和支持；有利于夯實執(zhí)政基礎(chǔ)，密切政群關(guān)系，建設(shè)服務(wù)型政府；有利于切實維護(hù)社會公平和正義，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。

　　 3、推行政府信息公開是轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念、深化行政體制改革的重要內(nèi)容�！墩�府信息公開條例》從法律高度規(guī)定了行政機(jī)關(guān)公開信息的義務(wù)，明確了行政機(jī)關(guān)公開政府信息的責(zé)任，界定了政府信息公開的范圍，這是我國政府職能轉(zhuǎn)變和執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變的又一次與時俱進(jìn)的重大創(chuàng)新。隨著全球化和信息化的擴(kuò)展和改革開放的深入，人民群眾的利益需求更加直接，對政府的執(zhí)政方式提出了新的需要。轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，實行陽光行政，把信息公開作為政府施政的一項基本制度，將行政機(jī)關(guān)辦事制度以辦事誠信公開、把政府深層和獲取的信息公開是適應(yīng)形勢發(fā)展，提高黨的執(zhí)政能力和政府施政能力的重要內(nèi)容，是深化行政體制改革的方向。

　　4、推行政府信息公開是建立反腐倡廉長效機(jī)制的政治基礎(chǔ)。信息公開為公平和正義建立了堅定的標(biāo)志。信息公開為干部使用權(quán)利樹立了滋劣的鏡子，信息公開是腐敗的天敵，黨中央國務(wù)院高度重視政務(wù)公開和政府信息公開，黨的十五大提出了要健全民主選舉制度，實行政務(wù)和財務(wù)公開讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公用事業(yè)，對干部實行民主監(jiān)督，要堅持公平、公正、公開的原則，直接實現(xiàn)涉及群眾切身利益的部門要實行公開辦事制度，黨的十六大從加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督的高度，要求件件重大事項報告制度、執(zhí)行制度和民主評議制度，認(rèn)真推行政務(wù)公開制度，加強(qiáng)組織監(jiān)督和民主監(jiān)督，發(fā)揮一任監(jiān)督的作用，十六屆四中全會進(jìn)一步指出要堅持和完善政務(wù)公開、場務(wù)公開、車務(wù)公開等辦事公開制度，保證基層群眾依法行使選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利。2005年中央印發(fā)了建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要，明確了政務(wù)公開作為反腐倡廉制度的一項重要內(nèi)容。推進(jìn)政務(wù)信息公開暢通人民群眾對行政權(quán)利運作的監(jiān)督渠道，依靠人民群眾對行政權(quán)利及公務(wù)人員的行政行為直接監(jiān)督，能夠有效防范權(quán)力失控、決策失誤和行為失敗，從源頭上為預(yù)防和治理腐敗提供了必要的制度基礎(chǔ)。

　　二、條例的研究和制定過程

　　黨中央國務(wù)院高度重視信息公開工作， 2003年起國務(wù)院一直把《政府信息公開條例》列入了立法計劃，直到今年最終《條例》的頒布實施。2004年3月在第十屆全國人民代表大會第二次會議上溫家寶總理宣布為便于人民群眾知情和監(jiān)督要建立政府信息公開制度、增強(qiáng)政府工作的透明度。人代會一結(jié)束國務(wù)院便印發(fā)了全面推行依法行政實施綱要，明確要求推行政府信息公開。全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組把編制《政府信息公開條例》納入到政務(wù)公開工作中去。2003年全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，信息公開制度建設(shè)被納入到完善政務(wù)公開制度，建立反腐倡廉長效機(jī)制的總體部署中。2005年中辦國辦關(guān)于進(jìn)一步的推行政務(wù)公開的意見明確要求，要抓緊制定《政府信息公開條例》，對《政府信息公開條例》的研究和起草，何勇書記給予了極大的關(guān)注。何勇書記在講話中多次強(qiáng)調(diào)要加快政務(wù)公開和信息公開的法制化建設(shè)。2006年3月全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議專門安排討論《政府信息公開條例》，政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位和各地主管政務(wù)公開的主管部門為《政府信息公開條例》的制定做出了大量的工作。2006年9月中紀(jì)委監(jiān)察部就政務(wù)公開工作召開新聞發(fā)布會，專門就《政府信息公開條例》的準(zhǔn)則向新聞界進(jìn)行了通告。11月何勇書記在政務(wù)公開理論研討會上的講話再一次重申要抓緊制定《政府信息公開條例》。何勇書記的關(guān)注和全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組的重視，有力的推進(jìn)了《政府信息公開條例》立法進(jìn)程。2002年國務(wù)院信息辦組建之初，就開始組織研究起草《政府信息公開條例》，這項工作列入了2002年兩辦的關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見的文件中，也列入了十一五的信息專項化規(guī)劃，列入了2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略。從2003年起到2006年，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的工作要點中一直把《政府信息公開條例》作為重要的工作來進(jìn)行部署。2002年底，國務(wù)院信息辦正式向國務(wù)院報送了《條例》的草案并申請列入國務(wù)院2003年的規(guī)劃計劃。在2004-2006這三年中，國務(wù)院法制辦、國務(wù)院信息辦和其他的相關(guān)部門一起抓緊調(diào)研、組織討論，經(jīng)過反復(fù)征求意見和精心修改，終于在今年1月 17日，經(jīng)國務(wù)院第一百六十五次常務(wù)會會議審議通過。4月5日正式頒布，08年5月1日實施。

　　三、《政府信息公開條例》的主要內(nèi)容

　　《政府信息公開條例》共五章38條。第一章是總則有8條。這8條對立法的目的、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作職責(zé)、工作原則、工作要求做出了規(guī)定，對政府信息概念給出了法律定義。條例的第一條開宗明義指出了制定《政府信息公開條例》的目的，就是保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用�！稐l例》在總則中盡管沒有明確寫上政府信息“以公開為原則，不公開為例外”，但是在相關(guān)的條文中始終貫穿了這樣一個原則。《條例》科學(xué)的界定了政府信息的內(nèi)涵是行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的以一定形式記錄保存的信息。這里面有三個要素，第一要素是和行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)相關(guān)；第二個要素是在這個過程中制作和獲取的，也就是說不一定是政府在履行行政事務(wù)中深層的信息也包括獲取的信息；第三是要有一定形式的記錄和保存下來的。第二章是政府信息公開的范圍。有6條，政府信息公開的范圍采用了排除法，在第14條的第3款規(guī)定了國家任免、商業(yè)任免和個人隱私信息不得公開，其他信息都應(yīng)當(dāng)公開。第九、第十、第十一條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)主動公開的信息類別，采用的是一般性要求和立即方式來規(guī)定。第九條是一般性的要求，即符合第九條基本要求的都應(yīng)當(dāng)主動公開。第十、十一、十二條明確了不同政府層階主動公開的重點信息。有三類，一類是縣級以上各級人民政府及其部門。第二類是市區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府增加的政府公開信息。第三類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的要求。第三章是政府信息公開的方式和程序，有14 條。第十五條是對公開載體的規(guī)定。明確公報、網(wǎng)站、報刊、廣播、電視都可以成為政府信息公開的載體。第十六條是對政府信息查閱常識的要求。要求各級人民政府在檔案館、圖書館設(shè)置政府信息公開的查閱點，還可以根據(jù)需要因地制宜設(shè)置方便公眾查閱的場所。第十七條是公開的責(zé)任分配。原則是行政機(jī)關(guān)制作的信息，誰制作誰公開，行政機(jī)關(guān)獲取的信息，誰保存誰公開，法律法規(guī)有特別規(guī)定的從其規(guī)定。這里面責(zé)任分配有三條十分重要。第一條是制作的信息，行政機(jī)關(guān)在履行公務(wù)中制作的信息是誰制作誰公開。行政機(jī)關(guān)獲取的信息，為了履行職責(zé)獲取的信息是誰保存誰公開。第三條是法律法規(guī)有明確規(guī)定的是從其規(guī)定。這三條是十分重要的規(guī)定。第十八條是主動公開的實現(xiàn)要求。第十九條是對公開目錄的要求。第二十到二十四以及二十六條是對依申請公開的程序的要求。第二十五條是對申請個人信息的規(guī)定。第二十七、二十八條是對依申請公開的收費的規(guī)定。第四章是監(jiān)督和保障。共7條，提出了工作考核社會評議和責(zé)任追究制度的要求，規(guī)定了監(jiān)督檢查制度，明確了監(jiān)督檢查的責(zé)任主體。規(guī)定了年度報告制度并對年度報告的內(nèi)容提出了要求。此外，還規(guī)定了舉報、行政會議和行政訴訟的制度，規(guī)定了行政處分責(zé)任和形式責(zé)任。第五章是負(fù)責(zé)，共3條。規(guī)定了比照試用的范圍和參照試用的范圍以及實行的日期。這是《政府信息公開條例》的主要內(nèi)容�？蚣苁降慕榻B一下。接下來介紹《政府信息公開條例》里面的主要內(nèi)容。

　　四、關(guān)于信息公開的主體

　　條例規(guī)定三類機(jī)構(gòu)負(fù)有政府信息公開的義務(wù)。一是行政機(jī)關(guān)，公開政府信息是行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，獲取政府信息是公民的權(quán)利。條例規(guī)定各級人民政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)建立健全本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作制度，并指定機(jī)構(gòu)作為政府信息公開工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政機(jī)關(guān)政府信息公開日程工作。這是一類，就是所有的行政機(jī)關(guān)和他的下屬單位。二是法律法規(guī)事務(wù)權(quán)的即有管理公共事務(wù)則能的主則。地震局、國家氣象局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、電監(jiān)會這樣一些單位雖然是事業(yè)單位，但依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的授權(quán)，既有管理公共事務(wù)的職能，他們在履行公共管理職能的過程中制作和獲取的信息也應(yīng)該歸入為政府信息，這些單位也為法規(guī)、也為條例明確為政府信息公開的主體。三是群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位。許多提供社會公共服務(wù)的公共企事業(yè)單位，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等各行業(yè)，它們的工作與人民群眾的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，直接影響到社會穩(wěn)定和群眾對政府的評價，這部分企事業(yè)單位的運作也應(yīng)當(dāng)納入到人民群眾的監(jiān)督范圍，因此也作為政府信息公開的主體同，參照《政府信息公開條例》執(zhí)行。對于第三類主體由于各個地方承載著不同的體制要進(jìn)一步明確，過去我們主要采取事業(yè)單位的形式來提供各項公用事業(yè)，由于沒有競爭，不是按照市場選擇機(jī)制對這些機(jī)構(gòu)的營業(yè)效率進(jìn)行評價，也不可能按照市場選擇機(jī)制來評價，因此只能采取公眾評議的機(jī)制來評價。正是出于這樣的考慮，即便是有一些城市已經(jīng)對市政公用事業(yè)進(jìn)行了改革，對市政公用事業(yè)單位進(jìn)行了轉(zhuǎn)制，變成了國有投資企業(yè)和股份制企業(yè)，本條例也將它們納入到了適用《政府信息公開條例》范疇之中。同時與人民群眾利益密切相關(guān)的公用事業(yè)單位是否只限定在第三十七條所提及的八個行業(yè)中，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供熱、環(huán)保、公共交通在這個后面有一個等字，這個等字是否包括了可以擴(kuò)大范圍的含義，這一點還需要在條例實施的過程中進(jìn)一步明確細(xì)化。在一開始的時候我們就是這八個行業(yè)，但是在實施過程中是否需要進(jìn)一步擴(kuò)展，擴(kuò)展到哪還需要在實踐中來確定。

　　五、信息公開工作的領(lǐng)導(dǎo)體制