將非正規(guī)性減少到最低程度

　全球和地區(qū)情況

　　在韓國釜山召開的第十四次亞洲地區(qū)會議決定承諾"亞洲體面勞動十年"--直到2015年。在此期間作出一致、可持續(xù)的努力以在所有亞洲國家實(shí)現(xiàn)體面勞動。國家行動的優(yōu)先重點(diǎn)是在非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中，尤其是在農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造體面勞動機(jī)會。

　　在2002年國際勞工大會上，國際勞工組織三方成員就非正規(guī)經(jīng)濟(jì)開展了一次一般性討論。在那次會議上通過有關(guān)體面勞動和非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的決議和結(jié)論提供了新的行動框架。新的框架重點(diǎn)概述如下：

　　在快速演變的勞動力市場和生產(chǎn)戰(zhàn)略的背景下，提出了"非正規(guī)經(jīng)濟(jì)"而不是非正規(guī)部門這一術(shù)語，用以描述"所有那些在法律或?qū)嵺`中沒有被正規(guī)安排所包含或沒有充分包含的經(jīng)濟(jì)活動"。擴(kuò)展這一觀念考慮到勞動世界新的現(xiàn)實(shí)以及在經(jīng)濟(jì)中不同部門工人和經(jīng)濟(jì)單位的多樣性，尤其是城鄉(xiāng)弱勢和不穩(wěn)定的工人和經(jīng)濟(jì)單位，它們體面勞動嚴(yán)重缺失，往往貧困，生產(chǎn)率低。

　　非正規(guī)經(jīng)濟(jì)包括微型和小型經(jīng)濟(jì)單位，工薪工人和自謀職業(yè)者，包括幫工的家庭成員。根據(jù)可獲得的機(jī)會，個人和家庭可以頻繁地從一個類別轉(zhuǎn)入另一個類別。

　　非正規(guī)經(jīng)濟(jì)包括那些從事新的靈活就業(yè)人員的一部分，他們處于核心企業(yè)的邊緣，或在生產(chǎn)鏈的最低級一端。

　　促進(jìn)體面勞動，需要有跨越一系列政策領(lǐng)域的全面的、一體化的戰(zhàn)略：

　　--保留非正規(guī)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造工作崗位和創(chuàng)造收入的潛力，消除非正規(guī)的消極方面。

　　--促進(jìn)在非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中的工人和經(jīng)濟(jì)單位的社會保護(hù)并使其納入主流經(jīng)濟(jì)。

　　在反映國家和地方情況的多樣性以及非正規(guī)的具體的根本原因后，所建議的辦法是全面性的，包括體面勞動的所有戰(zhàn)略目標(biāo)：工作中的權(quán)利、體面就業(yè)、社會保護(hù)和社會對話，該框架承認(rèn)正規(guī)和非正規(guī)企業(yè)和工人共存。從嚴(yán)重缺乏體面勞動、無保護(hù)和無規(guī)則的就業(yè)的一端，不斷向條件體面、有保護(hù)的正規(guī)工作的一端發(fā)展。政策行動必須促進(jìn)這種積極性的聯(lián)系，確保體面勞動漸進(jìn)式地實(shí)現(xiàn)。

　　決議呼吁政府開發(fā)和實(shí)施廣泛的政策和項(xiàng)目，呼吁社會伙伴倡導(dǎo)和擴(kuò)展非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中工人的代表性，呼吁勞工組織采取一系列行動以更好地解決非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中工人和經(jīng)濟(jì)部門的需求。

　　2007年3月，國際勞工組織理事會經(jīng)濟(jì)和社會政策委員會回顧了自2002年以來框架運(yùn)行取得的進(jìn)展。討論表明，許多國家正在探索新的政策、創(chuàng)新的解決方法和可行的對策，以在相當(dāng)大的一部分工作人口中促進(jìn)體面勞動。有許多協(xié)議認(rèn)為非正規(guī)主要是機(jī)會有限的反映而不是主觀的選擇，是經(jīng)濟(jì)績效、企業(yè)和人類發(fā)展的一種次優(yōu)解決方法。

　　在這一背景下，本文題為"將非正規(guī)性減少到最低程度"，為亞洲就業(yè)論壇準(zhǔn)備，重點(diǎn)關(guān)注：

　　亞太地區(qū)非正規(guī)性的趨勢和形式。

　　為減少非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中體面勞動缺失所選擇的挑戰(zhàn)和應(yīng)對政策，亞太地區(qū)在減少非正規(guī)性方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

　　亞太地區(qū)最新趨勢

　　亞太地區(qū)的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和特征與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式、經(jīng)濟(jì)和社會政策的導(dǎo)向以及創(chuàng)造就業(yè)和減少貧困的挑戰(zhàn)有密切聯(lián)系。

　　亞太地區(qū)，有人口40億，是世界上經(jīng)濟(jì)增長最快的地區(qū)10其GDP增長率是世界平均數(shù)的2倍，生產(chǎn)率幾乎是世界其它地區(qū)的3倍。正如其它背景報(bào)告討論的，盡管有快速有力的經(jīng)濟(jì)增長，就業(yè)方面的收益并沒有緊跟其步伐。

　　自2000年以來，本地區(qū)的平均經(jīng)濟(jì)增長率為6．3％，失業(yè)率并沒有降低，事實(shí)上比10年前有所提高。在過去的10年，本地區(qū)的勞動生產(chǎn)率增長超過40％，然而，制造業(yè)工資增長很少，在一些經(jīng)歷了制造業(yè)高勞動生產(chǎn)率國家甚至有所下降。許多工人的收入反而隨著增加的勞動效率和經(jīng)濟(jì)增長而惡化。

　　由于正規(guī)部門就業(yè)機(jī)會有限，女性和男性不得不在非正規(guī)經(jīng)濟(jì)活動中找生計(jì)以增加家庭收入。

　　非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的特征是低生產(chǎn)率和低收入的工作。這些工作往往得不到法律的認(rèn)可和保護(hù)，提供很少或干脆沒有社會保護(hù)，典型的特征是缺乏工作場所權(quán)利，沒有代表性和發(fā)言權(quán)。

　　由于定義問題和缺乏可靠的數(shù)據(jù)，很難精確確定亞洲非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模。然而，使用自謀職業(yè)工人和幫工的家庭成員作為非正規(guī)就業(yè)的代理指標(biāo)來看，超過60％的本地區(qū)的工人在非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門工作。據(jù)最近估算，在亞洲發(fā)展中國家，非正規(guī)就業(yè)占非農(nóng)就業(yè)的65％(北部非洲45％，拉美51％，沙哈拉南部非洲72％)。

　　事實(shí)上，可能這些數(shù)據(jù)低估了非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模，因?yàn)樗鼈儾⒉话�括非正�?guī)的工薪工人或那些在非正規(guī)企業(yè)中工作、在家庭、甚至在正規(guī)企業(yè)中工作但無保護(hù)以及無固定雇主的工人。包括臨時日工、家政工人、產(chǎn)業(yè)外包工人(尤其是家庭式雇傭工人)，沒有申報(bào)的工人，沒有合同、就業(yè)福利或社會保障的臨時工。

　　女性、年輕人和老年人在非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中沒有得到合適的代表性。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)也變成許多土著和部落群體、艾滋病感染者、殘疾人者最后一根稻草。他們在正規(guī)部門沒有適當(dāng)?shù)臋C(jī)會就業(yè)，并在進(jìn)入正規(guī)勞動力市場方面面臨歧視。

　　以家庭為基礎(chǔ)的工人和街頭小販?zhǔn)欠钦��?guī)勞動力中最大的群體，他們一共占發(fā)展中國家非農(nóng)業(yè)勞動力的10-25％。

　　盡管正規(guī)部門和非正規(guī)經(jīng)濟(jì)之間收入差別已得到廣泛認(rèn)可，在非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中本身也有差距，某些國家中可獲得的證據(jù)表明，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中有相當(dāng)大的收入差距，非正規(guī)雇主平均收入最高，其次是其雇員和正規(guī)企業(yè)中的非正規(guī)工人，然后是自謀職業(yè)者、工薪工人、產(chǎn)業(yè)外包工人。例如，在印度，非正規(guī)雇主平均收入是最低工資的4到5倍，而自謀職業(yè)者收入平均為最低工資的1．5倍。在菲律賓，在2個大城市調(diào)查的微型企業(yè)顯示雇主收入是其雇員平均收入的2到4倍。

　　非正規(guī)經(jīng)濟(jì)還有一個特征是嚴(yán)重的性別隔離,自謀職業(yè)由男性占主導(dǎo)地位，而家庭工人由女性主導(dǎo)。例如，在印尼，74％的自謀職業(yè)者為男性，26％為女性，而29％的家庭工人為男性,7l％為女性。

　　近距離觀察亞洲非正規(guī)性的動態(tài)

　　有多種因素成為非正規(guī)的基礎(chǔ)。首先最重要的是貧困、謀生機(jī)會和工作窮人的工作問題。盡管不是每一個從事非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的人是窮人，正如國際勞工組織關(guān)于《擺脫貧困》的報(bào)告中提到，在非正規(guī)和貧困中經(jīng)常有重疊現(xiàn)象。盡管在亞洲有些國家，如中國和越南在減貧方面成績斐然，貧困問題在亞洲還是很嚴(yán)重。在2006年，亞洲的工作窮人比例，如按人均每天1美元的全球貧困線衡量，東南亞和太平洋為13．6％，東亞為9．5％，南亞為32．1％。如貧困線按每人每天2美元計(jì)算，這一比例要升高到東南亞和太平洋為51％，東亞為37．6％，南亞為77．4％。超過80％的柬埔寨和老撾的工人，70％的印尼工人，66％的菲律賓工人收入不足以使其自身和家庭擺脫貧困。

　　另一個因素是產(chǎn)業(yè)部門不能把勞動力吸收到更有生產(chǎn)力的工作崗位。低質(zhì)量的工作在服務(wù)部門更廣泛。這一趨勢在亞洲次區(qū)域以不同模式明顯表現(xiàn)出來。例如，中國和馬來西亞工業(yè)產(chǎn)出增長，但在服務(wù)業(yè)中的就業(yè)增長更快。一些其它亞洲國家，包括菲律賓，經(jīng)歷了同樣的模式，就業(yè)從農(nóng)業(yè)跳躍到服務(wù)部門，因?yàn)楣�業(yè)中的就業(yè)依然受局限。盡管服務(wù)部門就業(yè)涉及工作條件和工資的整個范圍，--從小型貿(mào)易到復(fù)雜的金融服務(wù)，但有證據(jù)表明該部門總體的價(jià)值增加貢獻(xiàn)很低，尤其在東南亞和太平洋。這表明在這些次區(qū)域創(chuàng)造的大部分工作特征是收入低、工作質(zhì)量差、生產(chǎn)力低，與非正規(guī)經(jīng)濟(jì)相關(guān)。

　　第三個因素與經(jīng)濟(jì)中的正規(guī)部分日益增加的靈活性相關(guān)。以前，正規(guī)的就業(yè)合同提供工人的工作崗位穩(wěn)定、收入穩(wěn)定和社會保障，還避免了工人對工具、材料和建筑物投資的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檫@些通常由雇主承擔(dān)。隨著日益競爭的市場，公司求助于靈活就業(yè)安排，諸如分包，臨時就業(yè)、臨時或季節(jié)工作。盡管拿不到官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來支持這些做法，但一些數(shù)據(jù)反映使用外包和分包日益增加。印度的正規(guī)部門制造企業(yè)顯示增加使用勞務(wù)派遣，從1984年7％的使用的總?cè)颂鞌?shù)到1998年21％。在菲律賓，全部就業(yè)中非正規(guī)工人的比例從1991年的20％到1997年的28％，這種工作安排典型地缺乏保障和適當(dāng)?shù)纳鐣�保護(hù)，意味著工作中的"非正規(guī)化"在增加。

　　類似地，隨著貿(mào)易和金融阻礙的減少，加上運(yùn)輸和通信成本降低，使商業(yè)更易分散生產(chǎn)過程，將其分包到勞動力成本更低的國家。工業(yè)就業(yè)占全球總就業(yè)的份額在過去10年保持不變，在工業(yè)化國家的份額下降了，而在幾個發(fā)展中國家的份額上升了。

　　尤其值得注意的是在1996年到2006年，全球工業(yè)就業(yè)80％的增長發(fā)生在亞太地區(qū)。本地區(qū)迅速成為全球生產(chǎn)體系中的裝配線。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中微型企業(yè)或以家庭為基礎(chǔ)的女性生產(chǎn)者典型地位于全球生產(chǎn)體系以及新商務(wù)戰(zhàn)略的最低端。

　　經(jīng)濟(jì)重組的過程，包括國有企業(yè)和公共服務(wù)的私有化，在某些國家有助于非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的增長。例如，在中國和蒙古，國有企業(yè)的重組帶來了城市中非正規(guī)經(jīng)濟(jì)增長，另一個因素是迅速的農(nóng)村---城市人口流動。

　　最后，正如2002年國際勞工大會通過的結(jié)論所強(qiáng)調(diào)，非正規(guī)性也是一個治理問題。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的增長往往追溯到不合適的、無效的、誤導(dǎo)的或?qū)嵭胁坏轿坏暮暧^經(jīng)濟(jì)和社會政策，往往沒有通過三方磋商而制訂，缺乏有利的法律和制度框架，缺乏適當(dāng)和有效的政策和法律實(shí)施的良政。三種類型的法律和制度框架特別重要：勞動立法、商業(yè)條例和保證產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)和金融資本的法律框架。

　　因此，確認(rèn)有助于國家和地方的正規(guī)/正規(guī)性的具體因素并理解其多樣性很有必要，盡管復(fù)雜的第一步在于開發(fā)適當(dāng)?shù)膽?yīng)對政策。正如下一節(jié)討論的，最佳做法表明需要開發(fā)一套全面的政策舉措和尤其是促進(jìn)協(xié)調(diào)一致，強(qiáng)化各種行動的積極協(xié)同作用。

　　減少非正規(guī)性：政策問題

　　國際勞工組織理事會最近回顧了國際經(jīng)驗(yàn)，廣泛承認(rèn)減少非正規(guī)性需要一系列完整的政策舉措，它包括體面勞動議程的各個戰(zhàn)略目標(biāo)。下圖是主要政策領(lǐng)域和其相互聯(lián)系的簡單展示。

　　專欄1非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的體面勞動戰(zhàn)略

　　適合當(dāng)?shù)貤l件的一體化的政策：

　　增長戰(zhàn)略和創(chuàng)造高質(zhì)量就業(yè)
　　監(jiān)管環(huán)境、包括國際勞工標(biāo)準(zhǔn)和核心權(quán)利
　　企業(yè)家精神、技能、金融、管理、進(jìn)入市場的機(jī)會
　　擴(kuò)大社會保護(hù)覆蓋面
　　組織、工人代表和社會對話
　　本地(城鄉(xiāng))發(fā)展戰(zhàn)略
　　增長和創(chuàng)造高質(zhì)量就業(yè)的政策

　　非正規(guī)經(jīng)濟(jì)問題的根源是經(jīng)濟(jì)不能創(chuàng)造充足數(shù)量的體面崗位以吸納增長的勞動力。因此，緩解非正規(guī)的漫延需要使就業(yè)成為經(jīng)濟(jì)和社會政策的關(guān)注中心。這涉及促進(jìn)有利于就業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)框架和政策。(1)鼓勵將工薪窮人納入經(jīng)濟(jì)過程中，如：通過勞動力吸收戰(zhàn)略。(2)改善其使用資產(chǎn)的貿(mào)易條件，這提供了一個有效的轉(zhuǎn)變機(jī)制，借此經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增長可以減少貧困。

　　在許多發(fā)展國家，關(guān)鍵挑戰(zhàn)之一是治理不善導(dǎo)致的不利于創(chuàng)造就業(yè)崗位和小企業(yè)發(fā)展的環(huán)境。宏觀經(jīng)濟(jì)，貿(mào)易和投資政策往往并不以就業(yè)為重點(diǎn)，這又反過來導(dǎo)致對資本投資超過勞動力的偏見。法律和制度環(huán)境進(jìn)一步造成資源不合理配置，這導(dǎo)致對更大的企業(yè)有利，如，在進(jìn)口許可證和進(jìn)口原材料以及外匯分配方面。企業(yè)注冊和正規(guī)要求往往涉及高度的繁瑣程序，因此鼓勵企業(yè)保持其非正規(guī)狀態(tài)。基礎(chǔ)設(shè)施較差限制了市場和技術(shù)開發(fā)。具有諷刺意味的是，許多針對小型和微型企業(yè)的項(xiàng)目僅僅提供了有助于企業(yè)生存的權(quán)宜措施，只是為了應(yīng)付更廣泛政策環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響。

　　在"亞洲體面勞動十年"中，創(chuàng)造就業(yè)崗位的挑戰(zhàn)巨大，從2006年到2015年，亞洲勞動力將從2006年的18．4億基礎(chǔ)上，到2015年再增加2．2l億(或增長12．1％)。主要是南亞，其勞動力每年增加1490萬。東南亞和太平洋，每年增加560萬，東亞每年增加460萬。就勞動力增長率而言，亞洲增長最迅速的將是那些擁有最大數(shù)量的工作窮人和最大規(guī)模的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)國家，諸如阿富汗、孟加拉、老撾、尼泊爾、巴基斯坦、巴布亞新幾內(nèi)亞、菲律賓以及太平洋島國。

　　如果就業(yè)前景沒有重要變化，政策挑戰(zhàn)會從非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的崗位創(chuàng)造轉(zhuǎn)向根本性地提升在經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)造體面工作的規(guī)模和節(jié)奏。這又反過來需要直接將政策注意力關(guān)注到提升非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，并循此方向向正規(guī)就業(yè)轉(zhuǎn)移，以此作為亞洲發(fā)展戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分。

　　除了上面討論的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略是關(guān)鍵，通過諸如基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、信用伙伴、減稅、技能開發(fā)、擴(kuò)展服務(wù)的政策針對存在大量非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的部門，可以鼓勵產(chǎn)業(yè)部門發(fā)展與勞動密集型企業(yè)的聯(lián)系。可以設(shè)計(jì)政策干預(yù)以改進(jìn)就業(yè)質(zhì)量和農(nóng)業(yè)與服務(wù)部門的活動，以便獲得這些供應(yīng)鏈附加值的大部分份額，這包括提供運(yùn)輸和儲藏基礎(chǔ)設(shè)施，改進(jìn)獲得土地和基本金融服務(wù)的機(jī)會，促進(jìn)提高生產(chǎn)力技術(shù)的擴(kuò)散。

　　盡管貿(mào)易政策對就業(yè)的影響是多樣性的，貿(mào)易政策的變化更可能對就業(yè)機(jī)會有積極影響，如果它們旨在擴(kuò)大出口市場，同時鼓勵投資當(dāng)?shù)厣�產(chǎn)能力和促進(jìn)進(jìn)口稀缺生產(chǎn)要素。

　　促進(jìn)勞動標(biāo)準(zhǔn)、適應(yīng)監(jiān)管環(huán)境和勞動保護(hù)方法

　　擴(kuò)展保護(hù)至非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中的工人和單位是某些國家開始認(rèn)真應(yīng)對的挑戰(zhàn)。國際勞工標(biāo)準(zhǔn)制訂用以保護(hù)經(jīng)濟(jì)各個部門的工人。

　　然而他們在歷史上注重在正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門更易識別和記錄的工資雇傭關(guān)系。對非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，典型的是只包括下列類別中的一個或多個做法，這使得雇主和雇員之間很難畫清界線，促進(jìn)相關(guān)勞工標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施很困難：

　　交易采取商業(yè)關(guān)系的形式分包安排；

　　使用中介購買產(chǎn)品和服務(wù)；

　　家庭成員或遠(yuǎn)親作為操作工和工人工作。

　　許多國家通過評估監(jiān)管框架的適宜性以及通過促進(jìn)和投資適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大服務(wù)項(xiàng)目和遞送戰(zhàn)略來應(yīng)對這一挑戰(zhàn)。《國際勞工組織工作中基本原則和權(quán)利宣言》包括的權(quán)利和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該適用于所有工人，不論在正規(guī)還是非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中工作，這點(diǎn)有廣泛共識。一些國家發(fā)起項(xiàng)目支持將這些核心權(quán)利有效應(yīng)用于非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中：結(jié)社自由和集體談判的權(quán)利、消除所有形式的強(qiáng)迫勞動、有效消除童工勞動、消除就業(yè)和職業(yè)方面的歧視。

　　至少有兩種情況監(jiān)管環(huán)境需要根據(jù)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)特征進(jìn)行調(diào)整。第一種情況是法律對諸如自謀職業(yè)者、家庭工人或分包商的活動或群體不涉及，它們通常置身國家監(jiān)管框架之外。多數(shù)勞動法僅包含有明顯雇主和雇員關(guān)系的工人，實(shí)行勞動保護(hù)的機(jī)構(gòu)，勞動統(tǒng)計(jì)、爭議處理、咨詢性團(tuán)體、職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目僅僅涉及正規(guī)部門。然而，在本地區(qū)有一些有趣的發(fā)展情況，將勞動法的范圍擴(kuò)展到非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，如泰國和菲律賓通過行政行為以及通過司法決定應(yīng)用勞動法。

　　專欄2將勞動法范圍擴(kuò)展到非正規(guī)經(jīng)濟(jì)

　　通過行政行為，泰國和菲律賓把勞動法的應(yīng)用延伸到非正規(guī)工人。泰國的部頒條例將保護(hù)延伸到家庭工人和農(nóng)業(yè)工人。關(guān)于在家庭工作的工人的法律規(guī)定：本法包括的工人是那些使用由雇主提供原材料和工具的工人。它確認(rèn)核心勞工標(biāo)準(zhǔn)適用這些工人。同樣，菲律賓將勞動法中規(guī)定的保護(hù)擴(kuò)大到家庭工人和建筑工人。

　　勞動法的應(yīng)用還通過司法解釋和決策決定。在菲律賓，最高法院應(yīng)用四重測試以確定雇主／雇員關(guān)系的存在：1)挑選和招聘雇員；2)支付工資；3)解雇權(quán)；4)控制雇員行為的權(quán)利。而且，支付工資的證據(jù)，如工資單已接受為雇主／雇員關(guān)系的證據(jù)。

　　第二種情況是通過了法律，但守法或執(zhí)行不力。這個問題與能力以及承諾的局限性有關(guān)，也與技術(shù)和后勤限制有關(guān)。在泰國針對家庭工作的工人應(yīng)用勞動監(jiān)察立法中遇到的實(shí)際困難在專欄3中有描述。

　　用目前行政辦法將其范圍擴(kuò)展到非正規(guī)工作環(huán)境的工人有局限性。勞動部門的延伸機(jī)構(gòu)是其監(jiān)察體系。在許多發(fā)展中回家，該勞動監(jiān)察體系已經(jīng)對其目前的職責(zé)不堪重負(fù)。這一情況要求創(chuàng)造性更有效地觸及這些群體。在泰國，農(nóng)業(yè)和公共衛(wèi)生部門為職業(yè)安全與衛(wèi)生提供咨詢。

　　在菲律賓，已開發(fā)了三層次的監(jiān)察體系，微型和以家庭工作為基礎(chǔ)企業(yè)受益于三方小組的建議，而大公司進(jìn)行自我審計(jì)，中型企業(yè)由勞動監(jiān)察員監(jiān)控。

　　專欄3將勞動監(jiān)察體系延伸到家庭工作工人實(shí)際困難：泰國的經(jīng)驗(yàn)

　　泰國的勞動監(jiān)察員揭示了這一問題，當(dāng)他們把勞動監(jiān)察方法應(yīng)、用到家庭工作的工人時，遇到了實(shí)際困難，而泰國部頒條例要求他們這樣。幾個例子：

　　勞動監(jiān)察員對家庭工人以及其自身職責(zé)缺乏理解。例如，不清楚中介是否是生產(chǎn)者的雇主。監(jiān)察過程需要開展兩次，因?yàn)楣椭骱凸蛦T在不同場所，目前的監(jiān)察形式不適用。家庭工人的工作場所很難進(jìn)入。常常很遠(yuǎn)、相當(dāng)分散，作時間不規(guī)則。而且不清楚是否勞動監(jiān)察員有權(quán)力進(jìn)入家庭，檢查以家庭為基礎(chǔ)的工作場所。目標(biāo)群體本身不理解勞動保護(hù)權(quán)利的好處，感到應(yīng)用某些標(biāo)準(zhǔn)，如，書面合同使他們處于不利地位。

　　勞動監(jiān)察員有一個潛在的問題未決定，即，如果雇員來投訴，他們是否有權(quán)采取行動，因?yàn)樗麄兊臋?quán)限只是發(fā)布命令的相應(yīng)的地域司法權(quán)或向法庭起訴另一個具體的手段是在促進(jìn)勞動和社會保護(hù)方面正在開始廣泛傳播，即自愿的行為準(zhǔn)則。自愿協(xié)議由公司、行業(yè)、多個部門一級起草。這些協(xié)議或準(zhǔn)則簡要描述基本的社會或道德標(biāo)準(zhǔn)，并包含勞工標(biāo)準(zhǔn)。道德貿(mào)易倡議是一個例子，它于1998年設(shè)立，建立了一套共同標(biāo)準(zhǔn)，使商界、工會和非政府組織等相關(guān)方一起，設(shè)立了一套包括所有核心勞工標(biāo)準(zhǔn)的基本準(zhǔn)則。

　　這些做法很典型地應(yīng)用于供應(yīng)鏈的上端，很少延伸到小分包單位。而且，這些做法對穩(wěn)定小生產(chǎn)者的收入具有正面影響，但影響范圍仍然有限。盡管它們目前有形成網(wǎng)絡(luò)并大大依賴中介和贊助機(jī)構(gòu)的趨勢，但仍處于分散的地位。

　　企業(yè)家精神、微型金融和技能開發(fā)

　　非正規(guī)經(jīng)濟(jì)是技能、企業(yè)家能力、創(chuàng)造性、創(chuàng)新和活力的儲水池。確實(shí)，盡管面臨難以克服的困難，工人在創(chuàng)造自己的就業(yè)崗位，努力生存和發(fā)展。他們?nèi)匀幻媾R很多局限性，妨礙他們充分發(fā)揮企業(yè)家能力，從而擺脫低生產(chǎn)力和低收入的局限。

　　首先，不充足的物質(zhì)和人力資本以及缺乏經(jīng)濟(jì)規(guī)模限制了其經(jīng)營活動的增長潛力。

　　第二，企業(yè)登記注冊的官僚程序妨礙企業(yè)獲得合法身份，因此，容易招致干擾和其它問題。沒有法人地位，企業(yè)不能訂立合同以保護(hù)其利益，在為商業(yè)客戶服務(wù)和獲得支持服務(wù)方面面臨困難。

　　第三，小生產(chǎn)者僅僅獲得了生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中附加值的一小部分。改進(jìn)生產(chǎn)率和改善收入涉及廣泛的問題，包括有針對性的部門干預(yù)和企業(yè)開發(fā)服務(wù)等。

　　針對非正規(guī)企業(yè)的服務(wù)開發(fā)必須考慮具體的情況和局限。如，受教育較少和語言障礙，缺乏應(yīng)用新方法的信心，缺乏到城里接受培訓(xùn)的流動性，甚至缺乏從事生產(chǎn)工作以外任何事情的興趣。這些在設(shè)計(jì)學(xué)習(xí)和意識干預(yù)時必須予以考慮。

　　企業(yè)家精神

　　營造企業(yè)文化。許多國家存在偏愛公共部門和企業(yè)就業(yè)的文化偏見。國際勞工組織通過"了解你的企業(yè)"項(xiàng)目在中等、高等教育中推廣企業(yè)家精神教育。例如，在中國成功地將該項(xiàng)目與高等教育結(jié)合起來，引導(dǎo)大學(xué)生將企業(yè)家作為一個職業(yè)選擇。

　　以行動為導(dǎo)向的參與形式和培訓(xùn)手段也培育企業(yè)文化，它可以模擬企業(yè)行為。大眾媒體包括收音機(jī)、電視和街道劇場是向廣大聽眾傳播信息和企業(yè)服務(wù)的有力工具。

　　改善經(jīng)營氛圍。在部分亞洲國家，為地方政府提供能力建設(shè)以評估當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)氛圍、企業(yè)登記程序，隨后使其能夠確認(rèn)瓶頸并采取參與性行動。國際勞工組織在柬埔寨、老撾、斯里蘭卡開展了商業(yè)經(jīng)營氛圍評估，包括建立一站式現(xiàn)場登記的可行性研究。還進(jìn)一步開發(fā)了評估商業(yè)環(huán)境的手冊。

　　強(qiáng)化價(jià)值鏈。國際勞工組織已開發(fā)了一套工具，并在越南和斯里蘭卡采用，該工具可以在給定的地方識別有潛力的部門。通，過分析價(jià)值鏈，確定市場擴(kuò)展的局限和機(jī)會。價(jià)值鏈因此通過多種企業(yè)開發(fā)服務(wù)得到強(qiáng)化，包括建立協(xié)會，開展市場營銷活動，諸如貿(mào)易或中小企業(yè)交易會、就改進(jìn)的生產(chǎn)方法進(jìn)行咨詢、強(qiáng)化談判技能以及更好地理解合同。政府和大公司還可以通過采購商品和服務(wù)為微型和小型企業(yè)開放市場機(jī)會。

　　在企業(yè)培訓(xùn)中納入體面勞動。國際勞工組織企業(yè)和創(chuàng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目包括職業(yè)安全衛(wèi)生模塊和管理人員技巧。勞工組織開發(fā)和實(shí)施了"改進(jìn)工作環(huán)境和企業(yè)"。經(jīng)驗(yàn)表明，可以扭轉(zhuǎn)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中非正規(guī)性和工作質(zhì)量差的惡性循環(huán)。

　　金融服務(wù)

　　非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中的大多數(shù)工人沒有機(jī)會從銀行中獲得金融服務(wù)，因?yàn)樗麄內(nèi)狈Φ盅何铮�被認(rèn)為是高風(fēng)險(xiǎn)、低利潤的客戶。微型金融為以前沒有得到金融服務(wù)的人提供服務(wù)。要使扶貧有可持續(xù)性，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者和工人需要有機(jī)會獲得廣泛的金融服務(wù)以投資其經(jīng)濟(jì)活動，這些服務(wù)包括儲蓄、緊急貸款、匯款和保險(xiǎn)。

　　通過研究、培訓(xùn)和技術(shù)援助，國際勞工組織支持金融機(jī)構(gòu)開發(fā)服務(wù)惠及弱勢群體。為政府部門提供如何發(fā)展提供針對貧困人口的金融服務(wù)的環(huán)境。

　　技能開發(fā)

　　提高非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中工人的技能是使其有能力獲得有收入就業(yè)、提高生產(chǎn)力和收入的關(guān)鍵。

　　國際勞工組織開發(fā)了具體的方法--地方經(jīng)濟(jì)賦權(quán)培訓(xùn)，該方法強(qiáng)調(diào)，尋找潛在的獲得工資和自謀職業(yè)的機(jī)會以及其培訓(xùn)和非培訓(xùn)要求，然后為社區(qū)中的窮人提供培訓(xùn)和后續(xù)支持服務(wù)，利用當(dāng)?shù)靥峁┑默F(xiàn)有正規(guī)和非正規(guī)的培訓(xùn)機(jī)會。

　　將社會保護(hù)擴(kuò)展到非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，包括社會保障和職業(yè)安全衛(wèi)生社會保障。社會保障覆蓋非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中的工人是極有限的。由于低收入，他們繳費(fèi)能力低，沒有雇主為他們分?jǐn)偫U費(fèi)。其它挑戰(zhàn)是沒有社會保障辦公室為他們提供服務(wù)，沒有穩(wěn)定的職業(yè)以及無明確通信地址也妨礙社會保障機(jī)構(gòu)去識別和跟蹤他們。一些國家采取措施使社會保障覆蓋所有人，如印度和泰國采取以稅收為基礎(chǔ)的方案。在泰國，以稅收為基礎(chǔ)的計(jì)劃覆蓋那些沒有參加社會保障制度的成員，由稅收籌資。印度建立了一個福利基金，對工人所在的行業(yè)征稅。此基金為繳不起社會保險(xiǎn)費(fèi)的低收入工人提供社會保障待遇。工會為工人提供合格資格證明。

　　以繳費(fèi)為基礎(chǔ)的計(jì)劃。在菲律賓，國家醫(yī)療保險(xiǎn)制度擴(kuò)展到非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門的工人。每戶每月繳費(fèi)2美元，使他們家庭成員可以享受醫(yī)療保險(xiǎn)，其住院時可報(bào)銷部分住宿、伙食、檢查、醫(yī)藥和醫(yī)生診斷費(fèi)。

　　職業(yè)安全和衛(wèi)生。缺乏信息渠道和適當(dāng)?shù)募夹g(shù)使大部分非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的工人排除在重要的安全和衛(wèi)生信息之外，惡劣的工作條件使其處于危險(xiǎn)之中。

　　國際勞工組織開發(fā)了適合農(nóng)民、微型企業(yè)和家庭工作工人的培訓(xùn)項(xiàng)目，可以改善非正規(guī)經(jīng)濟(jì)工作場所的職業(yè)安全和衛(wèi)生。

　　東盟國家通過東盟職業(yè)安全衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)將職業(yè)安全衛(wèi)生保護(hù)擴(kuò)展到非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中，三個層次的干預(yù)可以把職業(yè)安全衛(wèi)生信息推廣到非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門：

　　企業(yè)一級：通過推廣改善企業(yè)工作環(huán)境。

　　機(jī)構(gòu)一級：將職業(yè)安全和衛(wèi)生投入納入公共和私人服務(wù)中。

　　政策一級：支持制訂國家職業(yè)安全和衛(wèi)生政策。

　　投資一體化的地方開發(fā)

　　國際勞工組織的地方開發(fā)工作集中在開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施和基本服務(wù)、地方基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、以勞動力為基礎(chǔ)的基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)技術(shù)。

　　在企業(yè)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面，國際勞工組織開發(fā)了評估地方競爭優(yōu)勢的辦法。開發(fā)了培訓(xùn)項(xiàng)目協(xié)助地方政府探索如何在改進(jìn)就業(yè)、社會保障和爭議處理方面發(fā)揮作用。

　　組織、代表性和社會對話

　　非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中的工人無法參與組織，沒有代表性和社會對話。由于其工作流動性大，人員又分散，工作可能是季節(jié)性和臨時性的。他們忙于生存、擔(dān)心丟掉工作。如果要他們組織起來的話，政策制訂機(jī)構(gòu)也不會有窮人代表的一席之地。

　　國際勞工強(qiáng)調(diào)在非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮工會和雇主的作用。印度有拆船工人組織工會。工人合作社在一些亞洲國家組織起來成為集體企業(yè)。社區(qū)組織在獲得土地、改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施，調(diào)動金融資源方面起重要作用。政府應(yīng)注意在地方規(guī)劃機(jī)構(gòu)有窮人代表。

　　前景：全面、一體化的體面勞動政策

　　通過連貫一致、全面的政策減少非正規(guī)就業(yè)是在亞洲實(shí)現(xiàn)體面勞動的關(guān)鍵。應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r開發(fā)政策。他們必須擴(kuò)展和提高創(chuàng)造就業(yè)潛力，同時擴(kuò)大社會保障覆蓋面。需要努力改進(jìn)統(tǒng)計(jì)調(diào)查和勞動力市場信息系統(tǒng)以更好衡量和分析非正規(guī)經(jīng)濟(jì)。