湖北鄉改回頭看：“三減兩轉”改變鄉鎮格局

　　 以“精簡機構”和“以錢養事”為主要內容的湖北鄉鎮綜合配套改革，從2003年底開始試點，2005年在全省鋪開。近四年來，全省96個縣（市、區）1068個鄉鎮（辦）都開展了這項改革，鄉鎮行政機關改革基本完成，“七站八所”完成轉制，絕大多數鄉鎮初步建立并正在完善“以錢養事”新機制，形成了整體推進改革的局面，在全國引起了極大關注。

　　“三減兩轉”改變鄉鎮格局

　　湖北的鄉鎮綜合配套改革首先從“治臃”開始，即“三減兩轉”：鄉鎮機關精簡領導職數，精簡內設機構，精簡財政供養人員；“七站八所”轉換機制，事業人員轉變身份。湖北省農村綜合改革領導小組辦公室鄉改組負責人馬朝暉認為，這些改革不僅打破了舊有的管理體制，從體制上開始消除機構臃腫的問題，也打破了鄉鎮機構原有的思維模式和運行路徑，促使鄉鎮職能朝著精簡、統一、效能的目標邁出了一大步。

　　———財政供養支出壓力減輕。湖北省鄉鎮機構改革共精簡分流財政供養人員3.6萬人，累計發放一次性補償金4.5億元。鄉鎮事業單位7.9萬人已全部退出事業編制管理序列。改革后繼續從事農村公益服務的人數為3.8萬人，比轉制前減少了將近60%。

　　———鄉鎮事業單位初步建立全員養老保險制度。湖北省鄉鎮事業單位及轉制服務組織在編在崗人員已有10.29萬人參加了社會養老保險，參保率達到97.4%。部分地方還為職工辦理了基本醫療保險，解除了轉制人員的后顧之憂。

　　———農村公益服務投入較大幅度增加。2006年，對實行“以錢養事”新機制的鄉鎮農技、水產、農機、畜牧獸醫、文化事業等方面的公益性服務補助資金，新增財政資金總額達2億元；2007年則達到4億元，農業人口人均10元，是上年的兩倍。

　　———農村公益服務社會化水平提高。許多地方農村公益服務面貌煥然一新，在服務內容上出現承包技術、承諾效益、承攬風險為內容的“三承服務”，在服務方式上一改原來的“坐堂辦公”為“上門服務”，改“面上跑”為“點上蹲”、“跟蹤追”，農民的滿意度明顯提高。

　　市場取向遭遇“四大難題”

　　湖北鄉改成績斐然，但也一直存在著不同看法。一方面，改革涉及很多人的切身利益，不少人“官本位”思想根深蒂固，對改革存在抵觸；另一方面，由于多種因素的影響，改革還在一定程度上存在認識不一致、政策不落實、進展不平衡、配套不完善等問題。特別是在農村公益性服務事業新機制的建立方面，尚需進一步突破：

   ———上下政策不銜接、不配套，使基層面臨不少困惑。由于湖北鄉改的試驗性質，其不少做法比較超前，有些是國家政策沒有明確規定的，有些與現行的法律和政策相沖突，這讓基層常有無所適從的感覺。尤其鄉鎮“七站八所”轉制之后，上面“千條線”如何貫穿到下面“一根針”，同時，如何避免“下改上不改”，迫切需要著手改革。一些基層文化部門的職工向記者提出，中央明確規定，文化站不得企業化或變相企業化，但是“以錢養事”后的文化服務中心到底是什么性質？在概念模糊不清的情況下，有的地方索性弄了兩塊牌子，一塊是文化站的牌子，一塊是文化服務中心的牌子；一塊應付文化部門的檢查，一塊應付鄉鎮改革的檢查。

　　———人員分流的力度很大，但人員偏多的問題仍很突出，特別是存在人員配置不平衡的狀況。盡管湖北鄉改力度之大前所未有，但是，調查發現，多數地方目前的公益性服務人員人數仍然偏多，鄉平超過35人。按照湖北省有關部門的研究測算，一個鄉鎮公益性服務崗位人數一般宜控制在9人～18人之間，照此標準，目前的人數總量仍超出較多。但也有一些地方走過了頭，人員少了，事情沒人干了。

　　———政府對農村公益性服務的投入明顯增加，但“養事”經費不到位的問題不同程度地存在。據介紹，省財政對“以錢養事”的投入在成倍增長，從2005年的1億元增長到2007年的4億元，同時，市縣財政也要求擴大投入。但另一方面，也有部分地方遲撥、少撥或超范圍使用省補資金。湖北省財政廳、綜改辦最近對全省50個鄉鎮進行調查時發現：有25個鄉鎮實撥資金低于人均5元的標準，有些被縣級截留挪用；有20個鄉鎮2006年來自縣級的財政撥款比上年減少。

　　———公益性服務普遍實行了合同管理方式，但是項目的考核、合同的落實沒有明確的標準，花了錢養沒養事沒有實譜。湖北鄉鎮改革以后，鄉鎮政府與服務組織之間普遍采用合同方式將服務內容和報酬進行約定，但是調查中發現，一些地方并沒有在合同中對服務項目、服務標準等進行認真約定。而考核也是由鄉鎮干部憑印象打分，尤其是沒有充分聽取服務對象的意見，考核走過場的情況比較普遍。

　　“以錢養事”需要長效機制

　　裁撤機構、分流冗員只是完成了鄉鎮改革的“破”的階段，而建立農村公共服務新體系的“立”的階段還待更深層次的探索。為此，自2005年以來，湖北省陸續出臺政策，規范鄉鎮機構設置，規范“以錢養事”運行機制。特別是最近出臺的《關于鞏固完善農村公益性服務“以錢養事”新機制的若干意見》，對前期出現的一些問題進行了總結和規范。

　　目前，湖北省有三種“以錢養事”的模式：定崗招聘制、委托服務制、主管部門派出制。雖然是從“花錢養人”變成了“以錢養事”，但仍需要建立一定的定崗定員定責機制。為此，湖北省提出，鄉鎮公益性事業服務人員的配備繼續貫徹精簡效能、人事相宜的原則，以縣為單位實行總量控制，大鄉鎮最多不超過50人。農村公益性服務人員一律采取公開招聘、競爭上崗、合同管理的方式選拔聘用，服務合同期限一般為2年。

　　財政資金落實到位，是確保“以錢養事”正常運轉的關鍵。最近幾年，湖北省不斷加大“以錢養事”資金的投入力度。從今年起，省財政按農村人口人均10元的標準，安排“以錢養事”補助資金，省補資金原則上80%用于農技推廣和動植物防疫，10%用于文化體育和廣播電視，10%用于水利服務。這筆資金將嚴格專項用于已經轉制的鄉鎮公益性服務主體。同時，要求縣市區財政也要嚴格落實本級“以錢養事”經費預算：種植業每畝不低于1元，畜牧防疫每戶不低于2元，文化體育每人不低于0.5元。計劃生育財政撥款水平按規定標準確定，廣播電視、水利、水產、農機、村鎮管理維護和其他農村公益性事業也要確定最低預算標準。

　　在新的配套政策中，湖北省還特別強調不能讓濫竽充數者蒙混過關，要求各地要建立和完善公益性服務合同履行情況考評制度，將服務人員的工作量和進村入戶進行服務的實績作為主要考核指標，各種服務項目的實施和完成情況都必須經服務對象簽字認可，鄉鎮政府和縣級業務主管部門聯合進行的定期考核一年不少于兩次，考核評價結果要公示。