《公證法》立法的若干問(wèn)題探討

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)公證暫行條例》自發(fā)布以來(lái)已實(shí)行了23年，其中許多內(nèi)容已經(jīng)明顯不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的需要。因此，公證法出臺(tái)日漸高漲，而且已經(jīng)被列入了十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。筆者曾有幸參加了國(guó)務(wù)院法制辦公室和司法部組織的《中華人民共和國(guó)公證法》（送審稿）的立法研討會(huì)，有機(jī)會(huì)參與研討《公證法》立法的一些重大問(wèn)題，而對(duì)這些重大問(wèn)題的正確的把握是建構(gòu)先進(jìn)的、適合本國(guó)國(guó)情的公證法律制度的前提，本文試圖就這些重大的基礎(chǔ)問(wèn)題發(fā)表看法，以期推動(dòng)我國(guó)公證立法的完善。
　　一、公證的性質(zhì)與作用

　　公證的性質(zhì)是設(shè)置公證制度的基礎(chǔ)性問(wèn)題，它從整體上決定著公證制度的建構(gòu)。從世界的發(fā)展潮流看，各國(guó)大多傾向于將公證看作提供社會(huì)公信力的活動(dòng)，公證的公權(quán)性正在淡化或逐漸消失。而我國(guó)一般認(rèn)為公證是一種國(guó)家證明活動(dòng)，公證權(quán)是國(guó)家證明權(quán)，公證機(jī)構(gòu)是依照國(guó)家授權(quán)履行國(guó)家公證職能的機(jī)構(gòu)。從公證的起源看，公證人源于猶太、埃及、希臘等地的法院等官署的書記，這是一種公職人員。現(xiàn)代大陸法系各國(guó)基本秉承了這一傳統(tǒng)，延續(xù)了公證的公權(quán)性質(zhì)。雖然很多國(guó)家的公證人隸屬于教會(huì)，但這并不能否認(rèn)公證的公權(quán)性質(zhì)，因?yàn)榻虝?huì)在很多國(guó)家曾經(jīng)扮演著公共職能的角色、甚至是統(tǒng)治者的角色。當(dāng)然，這些國(guó)家公證的公權(quán)性較弱，公證的效力也相對(duì)較弱。目前在我國(guó)強(qiáng)調(diào)公證的公權(quán)性是符合我國(guó)國(guó)情的，不宜“隨波逐流”，盲目淡化公證的公權(quán)性質(zhì)。如果將公證看作是純粹民間活動(dòng)，由于文化傳統(tǒng)等原因，我國(guó)的民眾很難對(duì)民間公證產(chǎn)生信賴，這對(duì)公證事業(yè)的發(fā)展是非常不利的。因此，以公證的公權(quán)性加強(qiáng)公證的公信度，加強(qiáng)民眾對(duì)公證的信賴度，有利于公證事業(yè)的良性發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，公證的公權(quán)性體現(xiàn)在：公證機(jī)構(gòu)是依照授權(quán)行使國(guó)家證明權(quán)的機(jī)構(gòu)；公證具有較強(qiáng)的法律效力；司法行政機(jī)關(guān)對(duì)公證機(jī)構(gòu)和公證員進(jìn)行行政管理；在公證機(jī)構(gòu)和公證員不能承擔(dān)全部賠償責(zé)任時(shí)，國(guó)家要承擔(dān)一定的補(bǔ)充賠償責(zé)任。

　　當(dāng)然，承認(rèn)公證的公權(quán)性并不否認(rèn)公證具有一定的自由性或者自由職業(yè)性，即公證具有雙重屬性。目前承認(rèn)公證的自由性不僅可以將市場(chǎng)機(jī)制引入到公證中，而且也為以后公證的轉(zhuǎn)軌奠定基礎(chǔ)。公證的自由性體現(xiàn)在：公證機(jī)構(gòu)既是受權(quán)于國(guó)家執(zhí)行公務(wù)，又是從事法律服務(wù)的特殊中介機(jī)構(gòu)；公證機(jī)構(gòu)和公證人承擔(dān)民事賠償責(zé)任；建立民間的公證協(xié)會(huì)。

　　關(guān)于公證的作用，公證正發(fā)揮著越來(lái)越廣泛的作用。公證主要作為一種預(yù)防性的司法證明制度，其傳統(tǒng)作用是保全證據(jù)、保障民事權(quán)利、預(yù)防糾紛、疏減訟源、穩(wěn)定社會(huì)秩序，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)順暢發(fā)展。由于社會(huì)的進(jìn)步及公證制度的發(fā)展，除傳統(tǒng)的功能外，公證還具有協(xié)助當(dāng)事人創(chuàng)設(shè)新的法律關(guān)系或者法律狀態(tài)，通過(guò)公證員行使闡明權(quán)，為雙方當(dāng)事人規(guī)劃設(shè)計(jì)生活、生產(chǎn)或者經(jīng)營(yíng)。從另一角度來(lái)講，公證的產(chǎn)生源于社會(huì)對(duì)信用的需要，公證制度在國(guó)家信用體系中占有重要的地位，完善的公證制度以其較強(qiáng)的公信力可以解決我國(guó)目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的信用危機(jī)問(wèn)題。

　　二、法定公證事項(xiàng)

　　法定公證是指法律規(guī)定某些法律行為必須予以公證，否則法律行為不生效。我國(guó)實(shí)體法對(duì)于必須公證的事項(xiàng)規(guī)定非常少，在實(shí)體法未規(guī)定法定公證事項(xiàng)時(shí)，《公證法》規(guī)定法定公證事項(xiàng)有其必要性，可以填補(bǔ)實(shí)體法的立法空白。但是范圍不應(yīng)過(guò)寬，過(guò)寬的法定公證范圍勢(shì)必導(dǎo)致公證業(yè)務(wù)極度膨脹，也必然使公證機(jī)構(gòu)不堪重負(fù)，最終影響公證業(yè)的健康發(fā)展。同時(shí)，過(guò)寬的法定公證范圍也意味著過(guò)多的國(guó)家干預(yù)，極易侵害市場(chǎng)自治與合同自由，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。筆者以為法定公證事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)限于公益性比較強(qiáng)的事項(xiàng)，如《公證法》（送審稿）規(guī)定國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目、政府采購(gòu)項(xiàng)目的招投標(biāo)、發(fā)行、銷毀債券、彩票等涉及社會(huì)公眾利益的活動(dòng)必須公證就具有一定的合理性，而對(duì)于非涉及公益的事項(xiàng)不宜作強(qiáng)制性規(guī)定，是否公證應(yīng)由當(dāng)事人自由決定。

　　三、是否設(shè)置公證管轄

　　世界各國(guó)大多沒(méi)有規(guī)定公證管轄，從實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)事人選擇公證機(jī)構(gòu)無(wú)非是從經(jīng)濟(jì)性、便利性與公信性的角度出發(fā)，信譽(yù)度高的公證機(jī)構(gòu)或公證員出具的公證文書易為人們所接受，當(dāng)事人選擇公證機(jī)構(gòu)或者公證員屬于一種市場(chǎng)行為，這是符合優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制的。同時(shí)，若規(guī)定嚴(yán)格的公證管轄，本地公證機(jī)構(gòu)無(wú)疑在該地處于壟斷地位，是不利于公證事業(yè)的健康發(fā)展的。如果規(guī)定公證管轄，也勢(shì)必相應(yīng)規(guī)定違反管轄的公證文書的效力、有管轄權(quán)的公證機(jī)構(gòu)無(wú)法執(zhí)行職務(wù)以及公證管轄爭(zhēng)議的解決等一系列問(wèn)題，這些規(guī)定必然增加公證程序的復(fù)雜性，這是不符合公證制度作為非訟性程序簡(jiǎn)單快捷的本旨。當(dāng)然，不規(guī)定公證管轄也存在一些弊端，例如可能導(dǎo)致公證機(jī)構(gòu)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，但這一問(wèn)題可以通過(guò)加強(qiáng)行業(yè)管理和行政管理解決。

　　四、公證業(yè)的管理

　　1、公證機(jī)構(gòu)與公證員。公證業(yè)的管理首先涉及到公證機(jī)構(gòu)的設(shè)置。公證的雙重屬性決定了公證機(jī)構(gòu)既不是純粹的行政機(jī)構(gòu)，又非純粹的民間組織，司法部在有關(guān)公證改革的文件中將公證機(jī)構(gòu)定性為事業(yè)單位法人還是比較合理的。根據(jù)這種機(jī)構(gòu)設(shè)置，公證員與公證機(jī)構(gòu)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是雇員與法人的關(guān)系，不能視為完全的行政管理關(guān)系。公證機(jī)構(gòu)對(duì)公證員的管理主要是業(yè)務(wù)指導(dǎo)與審核公證文書，二者之間的關(guān)系主要表現(xiàn)為對(duì)外的責(zé)任承擔(dān)關(guān)系，公證機(jī)構(gòu)與公證員應(yīng)對(duì)外承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。對(duì)于雇員執(zhí)行職務(wù)行為導(dǎo)致的賠償責(zé)任，雇員與雇主對(duì)外承擔(dān)連帶責(zé)任是世界通例，規(guī)定公證員就其執(zhí)行職務(wù)行為對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，符合自己責(zé)任原則，有利于督促公證員謹(jǐn)慎執(zhí)行職務(wù)，也有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，因?yàn)楣�證員的責(zé)任能力不一定弱于公證機(jī)構(gòu)。公證員的賠償責(zé)任是一種內(nèi)在的約束，比外在的行政管理更科學(xué)、更有效。隨著公證事業(yè)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)逐步淡化公證機(jī)構(gòu)的行政管理，逐步強(qiáng)化公證員執(zhí)行職務(wù)的獨(dú)立性與承擔(dān)責(zé)任的獨(dú)立性。當(dāng)然，公證機(jī)構(gòu)及公證員承擔(dān)的賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)區(qū)分故意或者過(guò)失，在其過(guò)失致人損害的情況下，應(yīng)當(dāng)在權(quán)利人不能通過(guò)依照其他非法獲得賠償時(shí)才負(fù)責(zé)。此外，鑒于公證的公權(quán)性，公證員應(yīng)當(dāng)視同公務(wù)員，有關(guān)公務(wù)員須承擔(dān)刑事責(zé)任的規(guī)定，適用于公證員執(zhí)行職務(wù)時(shí)所作出的行為。

　　2、行政管理與行業(yè)管理

　　實(shí)行行政管理與行業(yè)管理相結(jié)合的公證管理體制是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的公證工作改革方案所確立的原則，這也是國(guó)外公證管理的普遍做法。目前的管理模式是行政監(jiān)管為主，行業(yè)管理為輔，筆者以為，大部分的管理可以授權(quán)行業(yè)管理來(lái)完成，行業(yè)管理有利于實(shí)現(xiàn)公證管理的行業(yè)化、專業(yè)化，有利于與國(guó)際接軌。行政管理主要是加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的管理以及掌管最終的懲戒決定權(quán)等行政管理權(quán)。

　　五、公證效力

　　《公證法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公證效力，以及公證的生效要件與無(wú)效的情形。公證效力包括公證的證據(jù)力、強(qiáng)制執(zhí)行力和法律行為成立要件效力。證據(jù)效力是指公證文書可以證明待證事實(shí)的真實(shí)性、合法性，公證文書可以直接作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)，除非以反證推翻。這一較強(qiáng)的證據(jù)力為大陸法系各國(guó)所確認(rèn)，也為我國(guó)民事訴訟法所確認(rèn)。強(qiáng)制執(zhí)行效力，是指對(duì)公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的具有給付內(nèi)容的債權(quán)文書，權(quán)利人可以不經(jīng)訴訟程序直接申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。法律行為成立要件效力，即根據(jù)國(guó)家法律和法規(guī)規(guī)定或者當(dāng)事人約定以公證為成立要件的法律行為，只有辦理公證其行為才產(chǎn)生法律效力。

　　最后，為維護(hù)《公證法》的完整性、統(tǒng)一性，《公證法》應(yīng)當(dāng)對(duì)公證員的選任、公證員的回避、公證程序、公證費(fèi)用、公證員協(xié)會(huì)的形式、組織機(jī)構(gòu)等問(wèn)題一并規(guī)定，這些內(nèi)容也是一部完善的《公證法》應(yīng)當(dāng)具備的基本內(nèi)容。