如何認識法律援助是政府的責任
http://m.dcyhziu.cn 2007/5/24 源自:中華職工學習網 【字體：
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《條例》首次以法律的形式明確了法律援助是政府的責任。考慮到《條例》在性質上是行政法規，而不是法律，在法律援助的國家義務和政府的行政責任方面作出區分是有必要的。不過，即使是一種行政責任也屬于法律責任的范疇，而法律責任的前提是法律義務，無義務則無責任。因此，政府對法律援助所負有的責任被理解為一種法律義務。盡管如此，迄今為止，法律援助尚未宣布為一種國家義務。
根據依法行政的原理，政府應當對法律援助負有積極的有作為的義務，并且這種作為須建立在法律有明確規定的基礎上。為此，首先看一下條例對政府法律援助責任的規定是有必要的。這些規定可以簡單歸納為：
1．提供財政支持；
2．設立專門的法律援助機構；
3．支持、鼓勵其他社會組織為經濟困難的公民提供法律援助；
4．獎勵或懲罰對法律援助工作作出突出貢獻或違法亂紀的個人或團體。
在這些責任中，最重要的是前兩項法律責任。提供財政支持，即對實施法律援助的人員提供經費支持，在實踐中這一項義務主要以支付辦案補貼的形式出現。辦案補貼各地標準不一，但可以明確的是辦案補貼不具有補償或贏利性質，這一點對探討法律援助的本質具有重要意義。設立的專門的法律援助機構的主要職責有兩項，一是受理、審查法律援助案件，二是指派或安排人員提供法律援助。前一項職責是程序意義上的；后一項職責形成了政府與實施法律援助人員的兩個法律關系：一是指派關系；二是安排關系。從當前法律援助的實踐來看，指派關系是主要的，安排關系是次要的。
安排關系是一種職務關系，建立在政府的行政命令的基礎上。法律援助機構“所屬人員”或“工作人員”應當服從特定的行政命令，即對符合標準的法律援助案件提供免費的法律服務。對法律援助機構“所屬人員”或“工作人員”而言，接受一項法律援助工作如同政府其他部門的工作人員所從事的工作，是一項任務，是基于行政命令的一項當然的工作。拒絕或不能完成這項工作意味著違反命令或不具有執行能力，將面臨被行政制裁的后果。
與安排關系不同，指派關系不是一種職務關系。自律師體制改革后，中國的律師制度以“自收自支”、“自負盈虧”、“自我管理”的合伙制律師事務所為主要運作方式。律師身份上發生了巨大變化，律師不再是“公職人員”，更不是“國家干部”，而是至今也未厘清的表達含糊的提供法律服務的“執業人員”。律師的這種身份決定了政府與律師之間的關系不是一種行政關系，即命令和被命令、服從和被服從的關系。如果說，政府與其所屬人員或工作人員是一種內部關系，那么，政府與律師之間的關系無論如何也不被定性為一種內部關系。
應當承認，很難說指派關系是什么性質的關系，但從上述的“是什么”和“不是什么”的一系列判斷中，大致可以作類比的分析。也就是說，指派關系類似于民法中的轉委托關系，即當政府承諾法律援助是自己的責任時，是政府而不是其他社會主體承擔了法律援助的義務。從政府承擔法律援助責任到律師實施具體的法律援助案件的質物就是這個指派關系。由政府安排所屬人員或工作人員從事法律援助，還是由政府指派的其他人員從事法律援助，對受援助的對象而言，都不重要。
指派關系面臨的問題是，政府的法律援助的活動可以法律規定由律師代為實施，而且這種代為實施的行為具有法律上的強制性，指派關系因此就有可能演變為另一種安排關系，在嚴重的情況下，它就是一種行政“攤派”，“不適當的行政干預（攤派）不但沒有達到原來設想的用法律援助重塑律師良好形象的社會目的，反而因律師無法滿足眾多援助需求而處于非常尷尬的境地”。[1]與指派關系相比，政府在履行法律援助責任中的模糊性、抽象性以及難以歸責性，已經引起了廣泛的注意，受到了批評。[2]也許這正是我們需要嚴肅思考的問題所在。
根據依法行政的原理，政府應當對法律援助負有積極的有作為的義務，并且這種作為須建立在法律有明確規定的基礎上。為此，首先看一下條例對政府法律援助責任的規定是有必要的。這些規定可以簡單歸納為：
1．提供財政支持；
2．設立專門的法律援助機構；
3．支持、鼓勵其他社會組織為經濟困難的公民提供法律援助；
4．獎勵或懲罰對法律援助工作作出突出貢獻或違法亂紀的個人或團體。
在這些責任中，最重要的是前兩項法律責任。提供財政支持，即對實施法律援助的人員提供經費支持，在實踐中這一項義務主要以支付辦案補貼的形式出現。辦案補貼各地標準不一，但可以明確的是辦案補貼不具有補償或贏利性質，這一點對探討法律援助的本質具有重要意義。設立的專門的法律援助機構的主要職責有兩項，一是受理、審查法律援助案件，二是指派或安排人員提供法律援助。前一項職責是程序意義上的；后一項職責形成了政府與實施法律援助人員的兩個法律關系：一是指派關系；二是安排關系。從當前法律援助的實踐來看，指派關系是主要的，安排關系是次要的。
安排關系是一種職務關系，建立在政府的行政命令的基礎上。法律援助機構“所屬人員”或“工作人員”應當服從特定的行政命令，即對符合標準的法律援助案件提供免費的法律服務。對法律援助機構“所屬人員”或“工作人員”而言，接受一項法律援助工作如同政府其他部門的工作人員所從事的工作，是一項任務，是基于行政命令的一項當然的工作。拒絕或不能完成這項工作意味著違反命令或不具有執行能力，將面臨被行政制裁的后果。
與安排關系不同，指派關系不是一種職務關系。自律師體制改革后，中國的律師制度以“自收自支”、“自負盈虧”、“自我管理”的合伙制律師事務所為主要運作方式。律師身份上發生了巨大變化，律師不再是“公職人員”，更不是“國家干部”，而是至今也未厘清的表達含糊的提供法律服務的“執業人員”。律師的這種身份決定了政府與律師之間的關系不是一種行政關系，即命令和被命令、服從和被服從的關系。如果說，政府與其所屬人員或工作人員是一種內部關系，那么，政府與律師之間的關系無論如何也不被定性為一種內部關系。
應當承認，很難說指派關系是什么性質的關系，但從上述的“是什么”和“不是什么”的一系列判斷中，大致可以作類比的分析。也就是說，指派關系類似于民法中的轉委托關系，即當政府承諾法律援助是自己的責任時，是政府而不是其他社會主體承擔了法律援助的義務。從政府承擔法律援助責任到律師實施具體的法律援助案件的質物就是這個指派關系。由政府安排所屬人員或工作人員從事法律援助，還是由政府指派的其他人員從事法律援助，對受援助的對象而言，都不重要。
指派關系面臨的問題是，政府的法律援助的活動可以法律規定由律師代為實施，而且這種代為實施的行為具有法律上的強制性，指派關系因此就有可能演變為另一種安排關系，在嚴重的情況下，它就是一種行政“攤派”，“不適當的行政干預（攤派）不但沒有達到原來設想的用法律援助重塑律師良好形象的社會目的，反而因律師無法滿足眾多援助需求而處于非常尷尬的境地”。[1]與指派關系相比，政府在履行法律援助責任中的模糊性、抽象性以及難以歸責性，已經引起了廣泛的注意，受到了批評。[2]也許這正是我們需要嚴肅思考的問題所在。
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