行政地役權開啟公物二元產權結構之鑰

　　四、結語

　　根據行政地役權的有關理論，我們可以得出以下幾點結論：

　　一是我們應當以非強制性的行政合同或捐贈獎勵模式取代原來為實現特定公共利益而采取的管制模式。這樣做的好處是，可以通過獲得相對人的服從和配合，降低行政地役權的保護成本，減少抵觸行動，避免政府的管制措施是否構成征收而需要補償的爭議。

　　二是為了維護特定的公共利益，我們沒有必要過多關注公物的所有權屬于國家、集體還是個人，我們應當關注的是財產本身的用途是否服務于社會公眾。公有財產可以私用，私有財產可以公用，已經為無數的事實所證明。因此，即使是基于重大公共利益的需要必須利用集體所有、個人所有的財產，我們也沒有必要一概通過征收方式將財產的所有權強制轉移給國家而增加國家的補償支出和管理上的負擔，有時我們有必要通過設立行政地役權的方式，僅將私人或集體財產權利的一部分轉移給國家所有，財產權人依然保留其剩余的財產權利。

　　三是基于公物上存在行政地役權和私法所有權（即“剩余財產權”）并存的二元產權結構，從分權制約的角度來看，行政主體對于國有公物不能同時行使這兩種不同性質的權利，一般應由供役人和受役人分別行使，且供役人對剩余財產權的行使應當受到行政地役權的限制。另外，在公用目的被廢除之前，作為集體公物或私有公物的財產無論輾轉到誰之手，都要受到行政地役權的限制。

　　四是應根據國有財產所服務的目的不同，將國有財產區分為國有私物、國有公物和國有混合物。國有私物，如石油、天然氣等，主要以追求國庫利益最大化為目的，主要受私法調整；國有公物，如河流、湖泊、公園、公路等，直接服務于社會公眾，以追求公共利益最大化為目的，主要受公法調整，政府只能接受全體人民的委托為維護其公共用途而進行管理，不得隨意改變其用途。對于其他用途難以明確的國有財產，則視為國有混合物，可以同時追求國庫利益和公共利益目的，且可以通過設立行政地役權的方式，解決兩類利益之間的沖突。

　　注釋：

　　[1] 黃風：《羅馬私法導論》，中國政法大學出版社2003年版，第223頁。

　　[2] 黃風：《羅馬私法導論》，中國政法大學出版社2003年版，第223頁。

　　[3] 史尚寬：《物權法論》，中國政法大學出版社2000年版，第221頁。

　　[4] 王利民：《我國用益物權體系基本概念研究———兼評〈物權法征求意見稿〉規定之不足》， 載《法學論壇》2005年第2期，第75-76頁。

　　[5] 李益民、劉濤、梁娟娟：《論地役權對物權法定原則之補充》，載《河北法學》2006年第2期，第84頁。

　　[6] 約翰。E.克里貝特、科溫。W.約翰遜、羅杰。W.芬德利、歐內斯特。E.史密斯：《財產法：案例與材料》，齊東祥、陳剛譯，中國政法大學出版社2003年版，第454頁。

　　[7] 參見John L. Hollingshead， Conservation Easements： A Flexible Tool for Land Preservation， 3 ENVTL. LAW 319（1997），pp. 330-311.

　　[8] 參見Jeffrey M. Tapick， Threats to the Continued Existence of Conservation Easements， 27 Colum. J. Envtl. L. 257（2002），pp. 285–86.

　　[9] Nancy A. McLaughlin：Increasing the Tax Incentives for Conservation Easement Donations——A Responsible Approach，31 Ecology L.Q. 1（2004），p.4.

　　[10] 約翰。E.克里貝特、科溫。W.約翰遜、羅杰。W.芬德利、歐內斯特。E.史密斯：《財產法：案例與材料》，第492頁。

　　[11] 王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1999年版，第330-331頁。

　　[12] Andrew Dana and Michael Ramsey， Conservation Easements and the Common Law， 8 Stan. Envtl. L.J. 2（1989）， p.22.

　　[13] Penn Cent. Transp. Co. v. New York City， 438 U.S.104（1978），pp.136-138.

　　[14] 美國農業保護地權購買計劃的特點是，采用定量的分級系統對申請參加農地保護地役權購買計劃的農地進行選擇，購買資金主要來源于州政府，其次是財產稅收和聯邦基金，該計劃運行時間較長，是目前保護私人農地免遭城市化蠶食的最受歡迎的方法，有時成為地方政府土地利用政策的補充。參見張迪、顏國強：《美國農業保護地役權購買計劃概述及對我國的借鑒》，《國土資源情報》2004年第8期，第9頁。

　　[15] Andrew Dana and Michael Ramsey， Conservation Easements and the Common Law， 8 Stan. Envtl. L.J. 2（1989）， p.22.

　　[16] 根據美國的法律，不僅供役人、受役人有權向法院起訴要求執行、修改、終止保護地權役協議，而且有第三方執行權利的人（如政府檢察總長或者公民）以及法律授權的其他人也有這一權利。見Jessica E. Jay，Third-Party Enforcement of Conservation Easements，29 Vt. L. Rev. 757（2005），p.760.

　　[17] 蔡志方：《行政救濟與行政法學》（二），三民書局1993年版，第314頁。

　　[18] 約翰。E.克里貝特、科溫。W.約翰遜、羅杰。W.芬德利、歐內斯特。E.史密斯：《財產法：案例與材料》，第494-495頁。

　　[19] 翁岳生：《行政法》（下），中國法制出版社2002年版，第1763頁。

　　[20] 王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1999年版，第331頁。

　　[21] 一般而言，確定政府強加行政地役權的管制是否構成征收，往往需要綜合考慮政府行為對財產權人的經濟影響大小、政府行為的性質、手段與目的之間的聯系、社會的一般觀念等因素。

　　[22] 沈海虹：《美國文化遺產保護領域中的地役權制度》，載《中外建筑》2006年第2期，第53頁。

　　[23] 王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1999年版，第315頁。

　　[24] 王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1999年版，第315-316頁。

　　[26] 公物命名指的是行政主體作出的開始公物公用的意思表示行為，又稱公物公共使用目的的設定。

　　[27] 王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1999年版，第336頁。

　　[28] 如果這里的原始所有者屬于國家，則“剩余財產權利”可以由國務院國資委代表國家行使。

　　[29] Zachary C.Kleinsasser，Public and Private Property Rights：Regulatory and Phisical Takings and the Public Trust Doctrine，32 B.C. Envtl. Aff. L. Rev.421（2005），pp.421-427.

　　[30] 公共信托理論是指政府接受全體人民的委托，為了全體公民的利益，為維護公共信托土地和資源（如河流、公園、湖泊、濕地等）的公共用途而對其加以控制和管理，而公眾則有權基于不同的公共用途和目的（諸如商業、航行、捕魚、洗澡等用途）而對其加以利用。這一理論不僅是限制政府處置公共自然資源的有力武器，也是政府為維護公共資源的公共用途，對私有不動產用途施加限制的有力工具。David L. Callies and J. David Breemer，Selected Legal and Policy Trends in Takings Law： Background Principles， Custom and Public Trust “Exceptions” and （MIS） Use of Investment-Backed Exceptions，36 Val. U. L. Rev.339（2002），p.355.

　　[31] 呂忠梅：《環境權的民法保護理論構造——對兩大法系環境權理論的比較》，載吳漢東：《私法研究》，中國政法大學出版社2002年版，第152頁。

　　[32] R.W. Docks  Slips v. Wisconsin， 628 N.W.2d 781 （Wis. 2001）。

　  南京大學法學院·肖澤晟

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