論我國環(huán)境行政監(jiān)督體制

論我國環(huán)境行政監(jiān)督體制

李彩虹（河海大學人文學院法律系 南京 210098）

內(nèi)容摘要 我國環(huán)境監(jiān)督管理體制突出的是環(huán)境行政管理，忽略了對環(huán)境行政監(jiān)督體制的構(gòu)建和完善，而環(huán)境行政監(jiān)督體制的完善對我國環(huán)境法的實施和環(huán)境保護有重大意義。本文結(jié)合法理學和環(huán)境法學的有關(guān)理論，分析了我國現(xiàn)行環(huán)境行政監(jiān)督體制存在的問題，并就完善我國環(huán)境行政監(jiān)督體制提出了一些建議。

一 環(huán)境行政監(jiān)督的涵義

　　“監(jiān)督”在現(xiàn)代社會一般指對國家權(quán)力的行使進行有法律效力的約束、制約和控制（沒有法律效力的監(jiān)督本文不予論述）。法律監(jiān)督的構(gòu)成包括監(jiān)督主體、監(jiān)督客體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督的權(quán)利與權(quán)力以及監(jiān)督規(guī)則五個要素。我國法律監(jiān)督主體具有廣泛性，包括各種國家機關(guān)、社會組織、社會團體和公民，在實踐監(jiān)督客體主要是國家行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)及其工作人員。

　　環(huán)境法律監(jiān)督，理論上應指對行政執(zhí)法機關(guān)的環(huán)境行政執(zhí)法行為和司法機關(guān)的環(huán)境司法行為進行監(jiān)督。在我國現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)督管理體制中，環(huán)境監(jiān)督與環(huán)境管理不分，突出的是環(huán)境行政管理，忽略了對環(huán)境行政管理權(quán)的監(jiān)督，環(huán)境行政監(jiān)督體制相對較弱。從我國環(huán)境法實施的實際狀況來看，我國政府掌握大量環(huán)境管理權(quán)，但是對政府權(quán)力的監(jiān)督不夠，給我國環(huán)境保護實踐帶來不少問題。因此本文論述對政府環(huán)境管理權(quán)的監(jiān)督。

二 我國現(xiàn)行環(huán)境行政監(jiān)督體制及其存在的主要問題

　　應當說自1989年《環(huán)境法》頒布以來，隨著中國環(huán)境法制建設的不斷健全和完善，環(huán)境法在總體上得到了較好的實施，但是對環(huán)境行政權(quán)的監(jiān)督一直是環(huán)境法制建設的軟肋，這是長期影響著環(huán)境法實施效果的一個重要因素。我國環(huán)境法體系授予政府大量環(huán)境管理權(quán)，卻沒有建立起一個完整的環(huán)境行政監(jiān)督機制來約束政府的權(quán)力， 從整個法律監(jiān)督體制來看，環(huán)境行政監(jiān)督體制存在很多問題：

（一）權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督未發(fā)揮應有的作用

　　權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督對維護法治，捍衛(wèi)民主，防止專橫具有非常重要的作用。從國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的內(nèi)容看，包括法律上的監(jiān)督和工作監(jiān)督。法律監(jiān)督是全國人大及其常委會以及地方人大及其常委會對法律實施的監(jiān)督，如全國人大監(jiān)督憲法的實施，全國人大常委會撤消國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令等。工作監(jiān)督主要是聽取和審議政府機關(guān)的工作報告，向政府機關(guān)提出質(zhì)詢案，對重大問題組織調(diào)查委員會進行調(diào)查處理等。

　　根據(jù)我國環(huán)境法制現(xiàn)狀，我國權(quán)力機關(guān)的環(huán)境監(jiān)督，主要是指對政府工作的監(jiān)督。在環(huán)境法實施中，我國權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督遠沒有發(fā)揮應有的監(jiān)督作用，少有權(quán)力機關(guān)因重大環(huán)境問題向政府提出質(zhì)詢案，或因政府做出對環(huán)境有危險的抽象行政行為而撤消該行政行為，或因環(huán)境行政官員的失職行為而撤消其職務等。

（二）行政監(jiān)督效率低

　　行政監(jiān)督包括國家行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級之間的監(jiān)督（一般行政監(jiān)督）、行政系統(tǒng)內(nèi)部設立的專門機關(guān)的監(jiān)督.行政隸屬關(guān)系中上級行政機關(guān)對所屬部門和下級行政機關(guān)的監(jiān)督實際上也是行政機關(guān)行使管理職能的一種手段。行政系統(tǒng)內(nèi)部專門機關(guān)的監(jiān)督，是由該機關(guān)對行政機關(guān)及其公職人員進行法紀檢查的監(jiān)督形式，這里專指行政檢察，即由行政監(jiān)察機關(guān)進行的對國家行政機關(guān)及其工作人員和國家行政機關(guān)任命的其它人員執(zhí)行法律、法規(guī)、政策、決定和命令的情況以及違法違紀行為進行監(jiān)督。

　　現(xiàn)實中，很大一部分環(huán)境污染和環(huán)境破壞是因為環(huán)境行政機關(guān)工作人員濫用職權(quán)，玩忽職守，不嚴格執(zhí)法造成的，如濫發(fā)許可證，批準不合格的環(huán)境影響評價書，發(fā)現(xiàn)企業(yè)沒有按三同時制度的要求運作，也不給予行政處罰等。我國《環(huán)境法》第45條規(guī)定，環(huán)境保護監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)，玩忽職守，徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管機關(guān)給予行政處分，但是在實際中，由工作人員所在單位或者上級主管機關(guān)對工作人員的失職違紀行為做出行政處分，這種“監(jiān)督”（內(nèi)部監(jiān)督），因缺乏（外部）監(jiān)督而難有實際作用，因為在這種情況下，行政決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)合而為一，自己監(jiān)督自己；至于專門監(jiān)督，由于行政監(jiān)察機關(guān)隸屬于政府，因此監(jiān)督權(quán)從屬于決策權(quán)，這在邏輯上是荒謬的，何談對行政決策權(quán)形成有效的監(jiān)督與制約。因此整個行政監(jiān)督實際上效率非常低。

（三）審判機關(guān)的監(jiān)督受限

　　在我國，人民法院對行政機關(guān)的監(jiān)督是通過審理與行政機關(guān)及其工作人員有關(guān)的具體案件來實現(xiàn)的。按我國現(xiàn)行法規(guī)定，人民法院的環(huán)境行政監(jiān)督是對具體環(huán)境行政行為的合法性進行審查。

　　我國《行政訴訟法》規(guī)定，只有具體行政行為可提起行政訴訟，并且原告必須與行政行為有直接的利害關(guān)系。所謂具體行政行為，指針對特定人或事所采取的行為，其內(nèi)容和結(jié)果將直接影響某一個人的權(quán)益，一般包括行政許可、行政確認、行政處罰等，抽象行政行為是以不特定的人或事為對象，制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為，如制定行政法規(guī)和規(guī)章的行為，發(fā)布決定、命令的行為等。在這樣的受案范圍標準下，許多政府的環(huán)境行政行為將不受法院監(jiān)督，如我國《環(huán)境法影響評價法》中規(guī)定的指導性規(guī)劃和專項規(guī)劃及其審批都不屬于具體行政行為，如果其對區(qū)域居民造成損害，居民不能提起行政訴訟；建設項目的審批雖然屬于具體行政行為，但區(qū)域居民與建設項目不具有直接的利害關(guān)系，因而也不能對其提起行政訴訟，也就是說居民的權(quán)益受到損害而得不到救濟，這顯然與法的精神相悖。

（四）公眾監(jiān)督?jīng)]有制度保障

　　公眾與環(huán)境狀況密切相關(guān)，是環(huán)境問題的直接受害者，公眾對環(huán)境法實施的有力的監(jiān)督方式之一就是公眾參與環(huán)境影響評價。我國《環(huán)境法》沒有規(guī)定公眾參與制度，《環(huán)境影響評價法》雖然做了規(guī)定，但是這個規(guī)定存在很大漏洞，使得公眾參與在實踐中可能得不到實施，這些漏洞在于：一是對指導性規(guī)劃沒有規(guī)定公眾參與程序，二是規(guī)定可以以其他方式代替公眾參與評價的方式，三是允許專項規(guī)劃的編制機關(guān)和建設項目的建設單位不聽取公眾意見，采納或不采納公眾意見只需在環(huán)境影響評價報告書上附具說明即可，并且法律沒有要求編制機關(guān)和建設單位說明采納或不采納的理由。在我國現(xiàn)有環(huán)境保護意識水平下，這樣的規(guī)定會使公眾參與流于形式。

　　公眾對環(huán)境行政進行監(jiān)督的最有力的方式是提起行政訴訟。我國環(huán)境法律法規(guī)均沒有規(guī)定公眾的環(huán)境行政訴訟權(quán)，這與我國行政訴訟法學理論中的受案范圍和行政訴訟司法實踐有關(guān)，本文將在第三部分（四）中論述。

三 完善我國環(huán)境行政監(jiān)督體制的建議
　
　　環(huán)境問題的解決與環(huán)境質(zhì)量的改善，有賴于環(huán)境法的良好實施，有賴于建立一個完善的環(huán)境行政監(jiān)督體制，基于本文第二部分的論述，以下就完善我國環(huán)境行政監(jiān)督體制提出一些建議。

（一） 充分發(fā)揮權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督功能

　　首先，權(quán)力機關(guān)應加強對政府的環(huán)境工作監(jiān)督，在聽取和審議政府工作報告時，應重視政府對環(huán)境工作的報告，并對環(huán)境重大事項和專題工作的匯報做出相應決議；加強質(zhì)詢的監(jiān)督方式，針對環(huán)境法實施過程中的重大問題及生活中的環(huán)境污染事故、環(huán)境破壞行為等重大環(huán)境問題向行政機關(guān)提出詢問，并做出相應決議；針對環(huán)境法實施中的重大問題或難點，或針對已發(fā)生的環(huán)境污染和環(huán)境破壞行為組織特定問題調(diào)查委員會進行調(diào)查，并做出相應決議。

　　其次，權(quán)力機關(guān)應加強環(huán)境人事監(jiān)督，加強對政府和環(huán)境行政主管機關(guān)工作人員的失職行為的監(jiān)督，對有嚴重失職行為的行政主管人員應撤消其公職，并加強對政府環(huán)境行政工作人員任職資格的監(jiān)督。

　　總體上看，我國權(quán)力機關(guān)的環(huán)境監(jiān)督不能適應環(huán)境法實施與環(huán)境保護的需要，當前急需解決的問題，是要實現(xiàn)國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的法律化與制度化，完善有關(guān)監(jiān)督的實體規(guī)則和程序規(guī)則，通過法律明確規(guī)定這種監(jiān)督的主體、客體、內(nèi)容、方式、職權(quán)，并制定具有可操作性的程序法。

（二）加強行政監(jiān)察機關(guān)的獨立性和行政內(nèi)部的自律性

　　我國實行環(huán)境質(zhì)量首長負責制的同時，政府掌握了大部分環(huán)境管理權(quán)，現(xiàn)行《行政法》和《環(huán)境法》規(guī)定的對政府工作人員進行行政監(jiān)督的方式——一般環(huán)境行政監(jiān)督與環(huán)境行政監(jiān)察，都是內(nèi)部監(jiān)督，這就意味著在環(huán)境管理事務方面，政府既是決策者，也是監(jiān)督者，自己監(jiān)督自己，行政權(quán)力沒有受約束，眾所周知，沒有約束的權(quán)利必然濫用。

　　但是環(huán)境行政監(jiān)督有它的優(yōu)越性，一是監(jiān)督成本低，二是見效快，要發(fā)揮這種優(yōu)越性，一方面必須使行政監(jiān)察機關(guān)獨立于政府，使其監(jiān)督不受政府的干擾，另一方面要加強行政內(nèi)部的廉潔自律，當然這并非僅僅是環(huán)境法的任務。

（三）擴大審判機關(guān)的司法審查權(quán)

　　按我國現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定，法院只能對政府的具體行政行為進行司法審查。現(xiàn)代社會環(huán)境問題非常普遍，國內(nèi)外歷史經(jīng)驗表明，政府的決策對環(huán)境的影響更深刻，范圍更廣，影響發(fā)生以后更難挽回損失，因為政府決策一般具有穩(wěn)定性和反復適用性。我國在政策方面的決策失誤是造成重大生態(tài)破壞的主要原因。1按我國《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍，如前所述，政府的決策、政策行為如果造成環(huán)境問題，即使損害了公眾利益，公眾也不能提起行政訴訟。

　　環(huán)境問題有其特殊性，一是雖然政府決策行為不是針對具體的某個人，但是一旦造成損害后果，受害者確實是具體個人，二是受害者一般是大范圍內(nèi)的不特定人群。鑒于這種特殊性，筆者認為，在環(huán)境問題上，應當擴大法院對行政行為的司法審查范圍，即將較低層的抽象行政行為，如政府的環(huán)境政策、環(huán)境規(guī)劃等納入司法審查范圍，這樣才能督促政府決策時慎重考慮環(huán)境因素，保護受害者的利益，也能更好的保護環(huán)境。

（四）公眾監(jiān)督應當法律化、制度化

　　發(fā)揮公眾監(jiān)督的強大作用，一是要將環(huán)境影響評價程序制度化。就區(qū)域環(huán)境而言，最有利害關(guān)系的是居民，因此忽視公眾意見的環(huán)境影響評價是無意義的。環(huán)境影響評價一般應有如下制度化程序：（1）實施對環(huán)境有影響的作業(yè)以前，進行事前調(diào)查與預測；（2）公開發(fā)表調(diào)查預測結(jié)果；（3）聽取利害關(guān)系人（居民）意見；（4）在聽取利害關(guān)系人（居民）意見的基礎上重新修改作業(yè)計劃；（5）最后決定作業(yè)計劃。其中利害關(guān)系人（居民）參加評估的程序叫“聽證會”，聽證會是環(huán)境影響評價中最重要的程序，通過公眾監(jiān)督，使預測評價的錯誤和漏洞得以糾正，確保經(jīng)濟活動與環(huán)境保護協(xié)調(diào)，這才是環(huán)境影響評價制度的實質(zhì)意義。

　　二要期待立法擴大環(huán)境行政行為司法審查的受案范圍，放寬原告資格，并明確在環(huán)境法中規(guī)定公眾的環(huán)境訴訟權(quán)。筆者認為，行政訴訟的受案范圍應以行政相對人的利益是否受到侵害為標準，而不應以受影響的相對人人數(shù)多少為標準，否則的話，受侵害的人越多越不易得到保護，并且就環(huán)境行政決策而言，受害者往往不是特定的個人，而是群體，因此僅僅具體行政行為能提起行政訴訟，已經(jīng)不能適應保護環(huán)境的需要。另外，環(huán)境是全體公民共同的生活基礎，環(huán)境問題的受害者一般是大范圍內(nèi)的群體，環(huán)境問題的潛伏性甚至能危害后代人，因此對危害環(huán)境的政府行政行為，立法應允許公民提起公益訴訟。