檢察機關提起民事公訴應當集中在法律根據上

沒有交通規則，交通將混亂不堪。這對于人們來說屬于常識。而對于整個社會而言，法律規則也是一種“紅綠燈”，如果法律的雷池允許隨意逾越，法律也將“失靈”，社會也將“塞車”。但對于這個與交通規則類似的道理，卻有很多人不能作相同理解，最近一些媒體對檢察機關提起民事公訴保護國有資產的報道，就顯示了這一點。這種被稱之為“民事公訴”的做法，不僅在某些地方檢察院進行試行，而且有逐步向全國推廣之勢。筆者以為，這種只講現實需要與合乎情理，完全不顧現行法律的規定的思想和舉措，與我們正在實施的依法治國方略實屬相悖，需要從理論上予以澄清，以求正本清源之效用。

　　“有法必依”這一口號不僅是對人民而言的，對國家機關更是如此。如果允許國家機關包括人大、政府、法院、檢察院游離于法律之外，成為法外之人，允許它們無視法律的存在，法律的權威將會歸于無地。歷史的經驗告訴我們，州官一旦放火，百姓必然點燈。故此，法院也罷，檢察院也罷，公民也罷，不能出于“善意”或者某種“迫切需要”而不遵守一部既定的法律。不僅“善意”和“需要”不能成為違法的理由，而且“公共利益”、“法律被違反”、“歷史的經驗”、“國外的例證也都不能成為違法的理由，———當然，這些可以構成修法的理由。惟其如此，法律才有尊嚴，社會才能穩定，法律才可能被信仰。故此，對于某些地方檢察院提起民事訴訟的議論就不應當停留在“有沒有道理”的層面上，而應當集中在有沒有法律根據上。然而，翻遍了民事訴訟法，也無法找出檢察院對與其沒有直接利害關系的民事糾紛提起訴訟的規定。問題應當被進一步深入為：沒有法律規定，檢察院就不可以提起民事訴訟嗎？

　　法律對于國家機關和公民進行規范的時候奉行不同的準則。對于國家機關而言，法無授權即禁止，對于公民而言，法無禁止即自由。這一準則同樣適用于檢察權。對于國家權力奉行這樣的準則是出于對權力濫用的高度警惕。公權力的行使涉及大眾乃至全國人民的利益，一旦失當，即會給公眾帶來災難。公權可以用來維持公共利益，公權同樣可以被用來損害公共利益。個人的失誤，其所影響的不過是個人利益和局部利益，而公權一旦誤用，其損害可能是全局性的。為防此弊，現代社會各國行政以及司法改革的一個共同趨向是公共權力的社會化，即國家權力從公眾生活以及私人生活中的退出，將原本由國家壟斷的公共權力盡可能地交由社會以及私人行使。表現在行政方面，即是政府從市場的退出；表現在司法方面，即是當事人主義的興起。表現在檢察權方面的，即是檢察權從民事訴訟領域的退出。

　　支持檢察院提起民事訴訟的人們為其行為提供的理論依據是：一、檢察院是國家法律的監督者，是國家和社會整體利益的代表者，在國家利益受到損害時，檢察院有權起訴；二、國家資產大量流失，檢察院應當保護國有資產；三、國外以及歷史上都有檢察院提起訴訟的例證。仔細地分析和推敲，這些理由都不能成立。

　　檢察機關是國家的法律監督者，并不能導出檢察院就是國有資產的代表者這一結論。實際上，國有資產的代表者是政府而不是檢察院，檢察院不應當自告奮勇地代表政府來保護國有資產。國家機關在行使權力之時應本著“不在其位，不謀其政”的原則，否則會形成權力混亂的格局，這也是國家權力法定化的一個基本要求。我國目前代表國家對國有資產進行管理的機構是國有資產管理局，在國有資產受到不法侵害之時，有可能代表國家行使訴權的應當是國有資產管理局，而不是檢察院，國家資產管理部門怠行職權，應當依法追究其失職瀆職的責任，而不能成為檢察院越俎代庖，行使相應權力的理由。進一步而言，“法律面前人人平等”的原則表現在產權保護上就是“法律面前，產權平等”。對于國有財產以及個人的財產應予平等的保護，不能因為財產是國家的、集體的，就應優先于個人財產來保護。如果檢察院可以通過行使訴權的方式來保護國家資產，那么，檢察院是否應該通過行使訴權的方式來保護私人財產呢？

　　至于國外以及歷史上的類似經驗更不能成為我國檢察院現實地行使起訴權的理由，它只能構成將來修法時參考的依據———“一切的理由不能成立違法的理由”。國外的檢察機構提起民事訴訟有兩個重要特征：其一是，法律有明確規定；其二是檢察院是作為政府的一個部門行使起訴權，其行使的是政府的訴權。就我國而言，檢察院提起民事訴訟并無法律規定，事實上，在民事訴訟法立法之時，檢察院應否提起民事訴訟的問題曾經被討論過，但后來被否決。就我國檢察機關的性質而言，雖然理論上對檢察機關到底應當歸屬于司法機關還是行政部門有所爭議，但在憲法上檢察機關是作為與政府并列的一個機構來設置的。機構分立必然帶來職權分工，歸屬于政府部門的權力檢察機關不得按照自己的意愿代為行使，檢察院不得代替政府去行使訴權，即使動機是善意的。

　　需要說明的是，筆者并非一味地反對檢察院行使起訴權。相反，筆者認為，隨著社會的發展，涉及社會公共利益和國家利益糾紛，可以考慮由檢察院代表政府來行使起訴權，通過訴訟的方式保護公眾和國家的利益。但前提有三：其一，必須有法律的明確授權；其二，通過修憲，將檢察院定位于政府部門，作為政府的一個部門來行使訴權，且在訴訟中僅具有當事人的訴訟地位，而不是既作為當事人又作為監督者；其三，檢察院所保護的應當是真正的社會公共利益和國家利益。