檢察機關(guān)提起民事公訴應(yīng)當集中在法律根據(jù)上

沒有交通規(guī)則，交通將混亂不堪。這對于人們來說屬于常識。而對于整個社會而言，法律規(guī)則也是一種“紅綠燈”，如果法律的雷池允許隨意逾越，法律也將“失靈”，社會也將“塞車”。但對于這個與交通規(guī)則類似的道理，卻有很多人不能作相同理解，最近一些媒體對檢察機關(guān)提起民事公訴保護國有資產(chǎn)的報道，就顯示了這一點。這種被稱之為“民事公訴”的做法，不僅在某些地方檢察院進行試行，而且有逐步向全國推廣之勢。筆者以為，這種只講現(xiàn)實需要與合乎情理，完全不顧現(xiàn)行法律的規(guī)定的思想和舉措，與我們正在實施的依法治國方略實屬相悖，需要從理論上予以澄清，以求正本清源之效用。

　　“有法必依”這一口號不僅是對人民而言的，對國家機關(guān)更是如此。如果允許國家機關(guān)包括人大、政府、法院、檢察院游離于法律之外，成為法外之人，允許它們無視法律的存在，法律的權(quán)威將會歸于無地。歷史的經(jīng)驗告訴我們，州官一旦放火，百姓必然點燈。故此，法院也罷，檢察院也罷，公民也罷，不能出于“善意”或者某種“迫切需要”而不遵守一部既定的法律。不僅“善意”和“需要”不能成為違法的理由，而且“公共利益”、“法律被違反”、“歷史的經(jīng)驗”、“國外的例證也都不能成為違法的理由，———當然，這些可以構(gòu)成修法的理由。惟其如此，法律才有尊嚴，社會才能穩(wěn)定，法律才可能被信仰。故此，對于某些地方檢察院提起民事訴訟的議論就不應(yīng)當停留在“有沒有道理”的層面上，而應(yīng)當集中在有沒有法律根據(jù)上。然而，翻遍了民事訴訟法，也無法找出檢察院對與其沒有直接利害關(guān)系的民事糾紛提起訴訟的規(guī)定。問題應(yīng)當被進一步深入為：沒有法律規(guī)定，檢察院就不可以提起民事訴訟嗎？

　　法律對于國家機關(guān)和公民進行規(guī)范的時候奉行不同的準則。對于國家機關(guān)而言，法無授權(quán)即禁止，對于公民而言，法無禁止即自由。這一準則同樣適用于檢察權(quán)。對于國家權(quán)力奉行這樣的準則是出于對權(quán)力濫用的高度警惕。公權(quán)力的行使涉及大眾乃至全國人民的利益，一旦失當，即會給公眾帶來災(zāi)難。公權(quán)可以用來維持公共利益，公權(quán)同樣可以被用來損害公共利益。個人的失誤，其所影響的不過是個人利益和局部利益，而公權(quán)一旦誤用，其損害可能是全局性的。為防此弊，現(xiàn)代社會各國行政以及司法改革的一個共同趨向是公共權(quán)力的社會化，即國家權(quán)力從公眾生活以及私人生活中的退出，將原本由國家壟斷的公共權(quán)力盡可能地交由社會以及私人行使。表現(xiàn)在行政方面，即是政府從市場的退出；表現(xiàn)在司法方面，即是當事人主義的興起。表現(xiàn)在檢察權(quán)方面的，即是檢察權(quán)從民事訴訟領(lǐng)域的退出。

　　支持檢察院提起民事訴訟的人們?yōu)槠湫袨樘峁┑睦碚撘罁?jù)是：一、檢察院是國家法律的監(jiān)督者，是國家和社會整體利益的代表者，在國家利益受到損害時，檢察院有權(quán)起訴；二、國家資產(chǎn)大量流失，檢察院應(yīng)當保護國有資產(chǎn)；三、國外以及歷史上都有檢察院提起訴訟的例證。仔細地分析和推敲，這些理由都不能成立。

　　檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督者，并不能導(dǎo)出檢察院就是國有資產(chǎn)的代表者這一結(jié)論。實際上，國有資產(chǎn)的代表者是政府而不是檢察院，檢察院不應(yīng)當自告奮勇地代表政府來保護國有資產(chǎn)。國家機關(guān)在行使權(quán)力之時應(yīng)本著“不在其位，不謀其政”的原則，否則會形成權(quán)力混亂的格局，這也是國家權(quán)力法定化的一個基本要求。我國目前代表國家對國有資產(chǎn)進行管理的機構(gòu)是國有資產(chǎn)管理局，在國有資產(chǎn)受到不法侵害之時，有可能代表國家行使訴權(quán)的應(yīng)當是國有資產(chǎn)管理局，而不是檢察院，國家資產(chǎn)管理部門怠行職權(quán)，應(yīng)當依法追究其失職瀆職的責任，而不能成為檢察院越俎代庖，行使相應(yīng)權(quán)力的理由。進一步而言，“法律面前人人平等”的原則表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)保護上就是“法律面前，產(chǎn)權(quán)平等”。對于國有財產(chǎn)以及個人的財產(chǎn)應(yīng)予平等的保護，不能因為財產(chǎn)是國家的、集體的，就應(yīng)優(yōu)先于個人財產(chǎn)來保護。如果檢察院可以通過行使訴權(quán)的方式來保護國家資產(chǎn)，那么，檢察院是否應(yīng)該通過行使訴權(quán)的方式來保護私人財產(chǎn)呢？

　　至于國外以及歷史上的類似經(jīng)驗更不能成為我國檢察院現(xiàn)實地行使起訴權(quán)的理由，它只能構(gòu)成將來修法時參考的依據(jù)———“一切的理由不能成立違法的理由”。國外的檢察機構(gòu)提起民事訴訟有兩個重要特征：其一是，法律有明確規(guī)定；其二是檢察院是作為政府的一個部門行使起訴權(quán)，其行使的是政府的訴權(quán)。就我國而言，檢察院提起民事訴訟并無法律規(guī)定，事實上，在民事訴訟法立法之時，檢察院應(yīng)否提起民事訴訟的問題曾經(jīng)被討論過，但后來被否決。就我國檢察機關(guān)的性質(zhì)而言，雖然理論上對檢察機關(guān)到底應(yīng)當歸屬于司法機關(guān)還是行政部門有所爭議，但在憲法上檢察機關(guān)是作為與政府并列的一個機構(gòu)來設(shè)置的。機構(gòu)分立必然帶來職權(quán)分工，歸屬于政府部門的權(quán)力檢察機關(guān)不得按照自己的意愿代為行使，檢察院不得代替政府去行使訴權(quán)，即使動機是善意的。

　　需要說明的是，筆者并非一味地反對檢察院行使起訴權(quán)。相反，筆者認為，隨著社會的發(fā)展，涉及社會公共利益和國家利益糾紛，可以考慮由檢察院代表政府來行使起訴權(quán)，通過訴訟的方式保護公眾和國家的利益。但前提有三：其一，必須有法律的明確授權(quán)；其二，通過修憲，將檢察院定位于政府部門，作為政府的一個部門來行使訴權(quán)，且在訴訟中僅具有當事人的訴訟地位，而不是既作為當事人又作為監(jiān)督者；其三，檢察院所保護的應(yīng)當是真正的社會公共利益和國家利益。