逆向修正傳統行政審判方式的缺陷

日前，點擊中國法院網“案件庫”，拜讀《員工上班途中無證駕車摔傷被認定為工傷》 ，筆者不由感慨萬分。該文述及2005年12月1日，江蘇省無錫市中級人民法院審結一起行政確認案，無錫斌斌服飾有限公司（下稱斌斌公司）關于撤銷無錫市勞動和社會保障局（下稱勞動局）對第三人方國平作出的工傷認定的訴求終審被駁回。勞動者乃弱勢群體，兩級法院敢于挺身而出在維護行政行為的同時維護弱勢勞動者的切身利益，我們不禁為之叫好，但其中反映出的審判方式漏洞則不由得令人對判決結果的來由產生迷茫、置疑和反思。為了廓清思路，找到答案，走出困惑，我們不妨用“逆向行政審判方式”原理將該案例透視一番，并略述其中漏洞缺陷的修正。

　　一、案例轉述

　　2005年5月30日晚，斌斌公司員工方國平在駕駛摩托車上班途中，不慎摔倒受傷，經醫療救治，診斷為右鎖骨中段骨折。2006年1月24日，方國平向勞動局申請工傷認定。勞動局按規定受理后，于2006年3月30日作出《工傷認定決定書》，決定認定方國平受到的傷害為工傷。斌斌公司不服，于2006年8月3日向南長區人民法院提起行政訴訟，請求撤銷市勞動局關于方國平的工傷認定。2006年10月8日，南長區人民法院一審駁回了原告斌斌公司的訴求，維持了勞動局的工傷認定。

　　該案進入二審程序后，雙方當事人提供的證據和陳述的理由基本不變。上訴人斌斌公司認為，方國平在上班途中發生機動車事故的傷害，事實不清，證據不足，不能認定為工傷。其當庭陳述了三點辯護意見：一是公安部門的交通事故責任認定書是認定工傷的主要證據，但本案只有某交警中隊的“情況說明”，并非事故責任認定書；二是對發生交通事故的時間有異議，報案時間先是“2005年5月30日晚上10時30分許”，后更改為“2005年5月30日晚23時20分許”，并且只有當事人的報案陳述，沒有交警的事故現場勘察；三是按照《工作保險條例》規定“因犯罪或違反治安管理傷亡的，不得認定為工傷或者視同工傷”。方國平是無證駕駛摩托車，違反治安管理處罰法。

　　被上訴人勞動局對方國平無證駕駛摩托車的事實沒有異議，但認為方國平在合理的時間內和路線上發生交通事故，雖然是無證駕駛摩托車，可并未被人民法院認定為犯罪，也沒有受到公安機關治安處罰，因此認定方國平的行為違反治安管理處罰法，缺乏依據。《工傷保險條例》規定：“職工或者其直系親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。” 斌斌公司在行政程序中未能提供有效的反駁證據，作為工傷認定的行政機關依據核實材料最終采納了工傷申請人的主張，并無不當。

　　法院認為，原審第三人方國平無證駕駛機動車的行為，屬于違反《道路交通安全法》的行為，其與是否違反《治安管理處罰法》不屬于同一調整范疇，兩者之間無直接因果關系和必然聯系。上訴人斌斌公司在工傷認定程序中，未能提供法院或公安機關的有關法律文書，因此斌斌公司提出方國平是無證駕駛摩托車，違反了《治安管理處罰法》的規定，不能認定為工傷的意見，缺乏依據。依照《工傷保險條例》規定：“職工或者其直系親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任”。斌斌公司未能提交充分證據證明方國平不是在上班途中發生機動車事故的傷害，故應承擔相應的法律責任。

　　二、漏洞掃描

　　以上案例乃《員工上班途中無證駕車摔傷被認定為工傷》一文原汁原味的轉述，其中訴辯稱針鋒相對，法院判決理由紛紛，一路讀下來終審結果儼然有根有據，似乎看不出上訴人的上訴被駁回有什么毛病。我們沒有機會參加旁聽，也無緣閱看案卷材料，因此案例的詳情無從得知，但這并不妨礙我們透過案例的字里行間，檢測出審判過程至少存在對象審查錯位、依據審查越位和事實審查缺位等三大漏洞。

　　其一，對象審查錯位。

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第五條規定：“人民法院審理行政案件，對被訴具體行政行為是否合法進行審查”，最高人民法院《關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第六十七條規定：第二審人民法院審理上訴案件，應當對被訴具體行政行為是否合法進行全面審查。由此而結合該法第五十四條規定的精神，不難斷定，對于行政作為類行政訴訟案件，人民法院在審理過程中應當就被訴具體行政行為的主要證據是否不足、適用法律法規是否錯誤、程序是否違法、是否超越職權、是否濫用職權進行審查，而不是避開被訴具體行政行為是否合法，直接對行政相對人是否違法、是否有事實證據和法律依據進行審查。案例中的法院卻剛好相反，反復圍繞著原審第三人方國平無證駕駛機動車的行為是否違反《治安管理處罰法》，《道路交通安全法》與《治安管理處罰法》是否屬于同一調整范疇，兩者之間無直接因果關系和必然聯系，以及上訴人斌斌公司在工傷認定程序中是否提供法院或公安機關的有關法律文書，斌斌公司提出方國平是無證駕駛摩托車違反了《治安管理處罰法》的規定有無依據，斌斌公司是否提交充分證據證明方國平不是在上班途中發生機動車事故的傷害等等兜圈圈予以審查，而對被訴工傷認定具體行政行為這一依法應當審查的對象是否合法卻避而遠之，不察不查。顯然，案例中的法院在審判該案的過程中脫離了對被訴具體行政行為是否合法進行審查的軌道。

　　其二，依據審查越位。

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第四條規定，人民法院審理行政案件，以法律為準繩。該法第五十四條第（一）項規定，判決維持具體行政行為的要件之一是具體行政行為適用法律法規正確，第（二）項第2目則從反面規定，只要具體行政行為有適用法律法規錯誤的情形，則判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。由此可見，人民法院審理行政案件的準繩不同于審理民事案件和刑事案件的準繩，審理民事案件和刑事案件的準繩只有一道，即作出裁判結果的法律依據，而審理行政案件的準繩有兩道，即除了作出裁判結果的法律依據這一道準繩外，還有一道準繩是具體行政行為所依據的法律法規等規范性文件。按照《中華人民共和國行政訴訟法》第三十二條的規定，應當提供作出具體行政行為所依據的法律法規等規范性文件的責任者既不是行政相對人，也不是審判法官，而是恒定的被告。作為審判法官，對于具體行政行為所依據的法律法規等規范性文件這道準繩有的只是審查判斷的職責。當被告提供不了具體行政行為所依據的法律法規等規范性文件或者提供所依據的法律法規等規范性文件錯誤的時候，責任承擔者只能是被告，而不是行政相對人和審判法官，審判法官沒有責任越俎代庖找出作出具體行政行為所依據的法律法規等規范性文件。

　　由案例中的“法院認為”可以看出，案例中的法院審查的不是被告作出具體行政行為依據法律法規等規范性文件是否正確，而是行政相對人斌斌公司當庭陳述的不能認定為工傷的意見是否缺乏依據。更有甚者，案例中的法院竟代行勞動和社會保障部門的行政職權，依照《工傷保險條例》所規定的“職工或者其直系親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任”，裁斷斌斌公司未能提交充分證據證明方國平不是在上班途中發生機動車事故的傷害，故應承擔相應的法律責任。嚴格地講，法院應當審查的是被告作出具體行政行為所依據的法律法規等規范性文件，而不是行政相對人的反駁依據，審理中可以審查行政相對人出示的反駁依據，但目的是為了審查被告作出具體行政行為所依據的法律法規等規范性文件。當行政相對人沒有反駁依據、反駁依據不足或反駁依據錯誤時，并不免除被告提供作出具體行政行為規范性文件依據的責任，相應地法院應該審查的仍然是作出被訴具體行政行為的規范性文件依據，如果轉移規范性文件依據的終端審查目標，甚至將依據提供不能的責任劃歸行政相對人承擔，則無疑超越了對被訴具體行政行為所依據的法律法規等規范性文件進行審查的本位。

　　其三，事實審查缺位。

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第四條規定：人民法院審理行政案件，以事實為根據。那么，這一事實到底是一種怎么樣的事實呢？毋庸置疑，行政爭議中的事實有兩種，一種是行政相對人是否違法的事實，一種是行政機關具體行政行為是否合法的事實。通過多年的探索，法院上下已普遍達成共識，人民法院審理行政案件不應對行政相對人是否違法進行審查，應該進行審查的是具體行政行為是否合法，而具體行政行為合法必須具備證據確鑿、適用法律法規正確、符合法定程序和沒有超越職權，以及沒有濫用職權的等五大要件，其中沒有超越職權屬于行政主體合法，符合法定程序屬于行政程序合法，實體證據確鑿、適用法律法規正確和沒有濫用職權屬于行政實體合法范疇，因此具體行政行為合法要件可概括為行政主體合法、行政實體合法和行政程序合法，具體行政行為合法的事實由行政主體合法、行政實體合法和行政程序合法的事實構成。由此可見，人民法院審理行政案件應當對行政主體合法、行政實體合法和行政程序合法的事實進行審查。然而案例中并未見法院對行政主體合法、行政實體合法和行政程序合法的事實進行審查，相反，我們所看到的更多的是對行政相對人是否違法的事實進行審查。不該審查的事實進行了反復審查，應該審查的事實反倒置之度外，就行政審判的審查本質而言，如此審查等于沒有審查，這樣審理查明的案件事實即使再全面、再深入、再到位，也掩蓋不了具體行政行為是否合法事實審查缺位的實質。在應該審理查明的案件事實缺失審查的情況下，法院所得出的裁判結果的準確性不免大打折扣。

　　三、逆向修正

　　案例中的審判漏洞暴露出了傳統行政審判方式“判其然不知其所以然”的先天缺陷，因此案例中的法院在審判該案的過程中脫離對被訴具體行政行為是否合法進行審查的軌道、超越對被訴具體行政行為所依據的法律法規等規范性文件進行審查的本位、缺失對具體行政行為是否合法事實的全面審查和得出的裁判結果的準確性大打折扣，責任不完全在居中裁判的法院。只要運用的是傳統行政審判方式，則無論是何方法院審判行政訴訟案件，這些先天缺陷都不可避免地不同程度地存而在之，其帶來的結果多半是裁判結果的判而無由。要跳出這些先天缺陷，避免裁判結果的推不出，用“逆向行政審判方式”予以修正不失為一種理想的途徑。

　　（一）從審查行政結果開始。

　　近年來，法院上下普遍意識到了首先審查行政結果的重要性，實踐中開始強調在原告宣讀起訴狀前，安排被告宣讀被訴具體行政行為的載體行政法律文書，從而樹立起審查的具體對象，以便后續審查有的放矢。然而，由于載體行政法律文書所記載的通常是由調查取證、適用法律、作出結果等構成的整體行政行為，因此宣讀行政法律文書只是起到了固定整體審查對象的作用，而對調查取證、適用法律和作出結果等整體審查對象下的三大二級審查對象誰先審查、誰后審查、誰最后審查的問題并沒有得到根本性的解決，從而導致后續審查呈無序狀態，甚至陷入民事審判方式的窠臼，圍繞行政相對人是否違法進行審查而不能自拔。“逆向行政審判方式”則不然，它具體明確了對被訴具體行政行為事實證據、法律依據和行政結果的先后審查順序，始終堅持首先審查行政結果，從而有效地避免了對被訴具體行政行為審查的混亂局面或缺失狀態。就本文案例而言，法院應當首先審查無錫市勞動和社會保障局對方國平作出工傷認定的行政行為是否存在，其結果是什么。本文案例顯示，無錫市勞動和社會保障局于2006年3月30日為方國平作出了《工傷認定決定書》，結果是認定方國平受到的傷害為工傷。如此一來，對被訴具體行政行為是否合法進行審查便有了明確的靶子。

　　（二）以審查法律依據接力。

　　如同田徑接力賽一般，被訴行政行為的行政結果得以明確后，“逆向行政審判方式”的下一步便是審查作出行政結果所依據的法律依據。由于行政行為合法主要由行政主體合法、行政實體合法和行政程序合法等三大合法要件構成，因此對作出行政結果所依據的法律依據的審查相應地分為行政主體法律依據審查、行政實體法律依據審查和行政程序法律依據審查。如前所述，本文案例中的行政結果是認定方國平受到的傷害為工傷，那么按照“逆向行政審判方式”，接下來便應由無錫市勞動和社會保障局出示本部門作出這一行政結果的行政主體法律依據、行政實體法律依據和行政程序法律依據，并由斌斌公司和方國平予以質辯。經審查，法院即可斷定無錫市勞動和社會保障局認定方國平受到的傷害為工傷有無行政主體法律依據、是否適用行政實體法律依據、應當適用哪些行政實體法律依據、已經適用哪些行政實體法律依據、應當適用哪些行政程序法律依據。從中一方面可以得出認定方國平受到的傷害為工傷適用法律法規是否錯誤，另一方面可以得出認定方國平受到的傷害為工傷的行政主體合法構成要件、行政實體合法構成要件和行政程序合法構成要件，從而為下一步有的放矢進行事實證據審查固定審查范圍。

　　（三）由審查事實證據定論。

　　如果法律依據審查一切正常，那么“逆向行政審判方式”最后一步的事實證據審查猶如田徑接力賽的沖刺可以一決訟爭各方的勝負輸贏。相應地，在進行事實證據審查環節，首先由無錫市勞動和社會保障局分別出示本部門認定方國平受到的傷害為工傷符合上述行政主體合法構成要件、行政實體合法構成要件和行政程序合法構成要件的證據，然后由方國平補充和斌斌公司質證。經審查，法院可以迅速得出如下結論：如果勞動局沒有符合行政主體合法構成要件的證據，那么勞動局認定方國平受到的傷害為工傷屬于超越職權；如果勞動局沒有符合行政實體合法構成要件的證據，那么勞動局認定方國平受到的傷害為工傷屬于存在主要證據不足的情形；如果勞動局有符合行政實體合法構成要件的證據，但與自由裁量相應幅度要求的證據不相吻合，那么勞動局認定方國平受到的傷害為工傷屬于濫用職權的情形；如果勞動局沒有符合行政程序合法構成要件的證據，那么勞動局認定方國平受到的傷害為工傷屬于不符合法定程序的情形。無論存在上述哪種情形，原審都應當依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項的規定判決予以撤銷或者部分撤銷，并可以判決重新作出具體行政行為。如果不存在第五十四條第（二）項規定的任何情形，那么原審應當依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規定，對勞動局認定方國平受到的傷害為工傷的具體行政行為判決予以維持。只要原審如上所判，終審就應當判決駁回上訴，維持原判，否則裁定撤銷原判，發回原審人民法院重審，也可以按查清的事實予以改判。

　　類似《員工上班途中無證駕車摔傷被認定為工傷》案例審判漏洞和傳統行政審判方式缺陷的修正效果涉及到一審與二審新舊行政審判方式運用的接軌情形。如果一審和二審運用的都是傳統行政審判方式，那么兩級法院的審判都會不同程度地存在審判漏洞和方式缺陷，此時無所謂有效修正；如果一審運用的是逆向行政審判方式，二審運用的是傳統行政審判方式，那么一審審判會更加縝密，而二審只能是無所適從，同樣談不上修正與否；如果一審運用的是傳統行政審判方式，二審運用的是逆向行政審判方式，那么在二審逆向行政審判方式的有效檢測下，一審的審判漏洞和缺陷終究會浮出水面有望修正；如果一審和二審運用的都是逆向行政審判方式，那么在二審逆向行政審判方式的顯微鏡下，一審是否存在審判漏洞和缺陷頃刻間即可暴露無遺得以修正。因此，逆向行政審判方式的推行只有一審、二審兩級法院聯合互動，徹底革掉傳統行政審判方式的命，才能有效避免審判漏洞和方式缺陷的滋生，從而發揮出神奇的審判功能、更多的社會效益和最大的司法價值。

 （作者單位：湖南省茶陵縣人民法院）