如何完善行政監督制度和機制
http://m.dcyhziu.cn 2007/5/22 源自:海西州人民政府門戶網 【字體：
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行政監督是指對行政行為的監督，它是保障國家的行政活動依法進行的制度，具體來說，就是國家機關、政黨、社會團體和人民群眾，依法對國家行政機關及其工作人員的行政活動是否合法、合理和有效，實施的監察、督促、檢查和糾正的行為，我國現行憲法規定:“任何組織和個人都必須遵守憲法和法律。”這是國家機關及其工作人員活動的基本準則。
行政監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分。我們黨和政府歷來十分重視行政監督工作。黨的十六大報告提出，要建立“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的權力運行機制，“加強對權力的制約和監督。建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策到執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀福利。重點加強對領導干部特別是主要領導干部的監督，加強對人財物管理和使用的監督。”2003年3月國務院通過的《國務院工作規則》根據黨的十六大提出的“形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”的要求，把加強行政監督作為新一屆政府工作的三項基本準則之一。
我國的行政監督自建國以來，特別是改革開放以來，已經形成有中國特色的行政監督體系，主要包括外部監督體系和內部監督體系兩部分。外部監督是指來自行政機關以外的監督主體對行政機關及其工作人員的監督，主要有國家權力機關、司法機關、社會監督（包括社會團體、社會輿論和公民）的監督。與外部監督體系并列，內部監督體系是我國行政組織內部建立的系統的自我監督體系，主要有兩種形式，一是專職監督機關的監督，如監察和審計機關的監督；二是非專職監督機關的監督，主要有上下監督、主管監督、職能監督三種形式。上下監督即各行政機關因隸屬關系所形成的監督，主管監督即行政機關對被管理單位及其工作人員的監督，職能監督即政府對政府職能部門就其主管工作在自己職權范圍內對其他有關部門的監督。
目前，我國雖然已形成較為完備的監督體系，但也存在一些問題：一是，監督主體多，監督力量缺乏整合，未形成合力；二是，行政監督法制化程序低，監督標準不明確；三是，監督體制不夠健全，監督機構缺乏應有的地位和必要的獨立性；四是，行政監督主要*事后的追懲，對事前預防監督和事中的過程監督沒有給予足夠的重視；五是，國家權力的監督和社會監督的作用發揮不夠充分。
建設法治政府，確保執政為民，必須加強對行政權的監督。這些年來，我們已經建立了不少好的監督制度，摸索了一些行之有效的監督措施。當務之急是要切實使這些監督機制真正有效地運作起來，并在實踐中不斷加以完善。根據《綱要》的規定，完善行政監督制度和機制主要包括以下規定：
一、自覺接受人大監督和政協的民主監督
我國實行人民代表大會制度，各級人民政府都由同級人大選舉或者決定產生，對它負責，受它監督。各級人民政府都要根據憲法和法律的規定，自覺接受同級人大及其常委會的監督，向同級人大及其常委會報告工作、接受質詢，虛心聽取人民代表的建議和批評，對人民代表提出的建議和意見，要按時辦理，做到件件有答復，件件有著落。要積極配合人大常委會做好有關法律法規實施情況的監督檢查。各級人民政府要自覺接受政協的民主監督，虛心聽取他們對政府工作的意見和建議，認真辦理政協委員提案。
二、接受人民法院依照行政訴訟法的規定對行政機關實施的監督
人民法院依照行政訴訟法的規定對行政機關實施的監督是制約行政權的重要方式。我國實行人民代表大會制度。行政機關與司法機關都是由人民代表大會產生，向其負責并報告工作，并在法律規定的各自權限范圍內活動;行政機關與司法機關是互相配合、互相協助的并列機關。人民法院在行政訴訟中對行政機關的行政活動進行審查、監督的權力，是來自于法律的規定。在法律規定的范圍內，司法權的效力高于行政權，行政裁決服從司法裁判，從而達到司法監督和制約行政權的目的。因此，人民法院依照行政訴訟法的規定對行政機關實施的監督十分重要，具體表現在以下幾個方面:一是，監督行政機關嚴格執法和守法；二是，對因違法的行政行為而遭受損害的公民提供救濟；三是，對行政權的行使進行有效的制衡；四是，人民法院不直接行使對社會公共事務的管理權，具有相對獨立的地位，由人民法院裁判行政訴訟案件能夠有效地監督行政機關的活動。對人民法院受理的行政案件，行政機關應當積極出庭應訴、答辯。對人民法院依法作出的生效的行政判決和裁定，行政機關應當自覺履行。
三、創新層級監督新機制，強化上級行政機關對下級行政機關的監督
各級政府不僅負有組織實施法律法規的重要職責，同時對其所屬部門和下級政府的行政管理活動承擔著不可推卸的層級監督責任。實踐證明，相對于外部監督而言，政府層級監督機制對規范和制約行政行為更直接、更有效。各級政府和政府各部門都要切實加強政府層級監督。
（一）對規章和規范性文件的備案監督。保證法規規章和規范性文件合法適當，是從源頭上防止行政行為違法的重要舉措。國務院發布了《法規規章備案條例》，各地方也制定了一些規章和規范性文件備案的規定。規章和規范性文件應當依法報送備案。要按照立法法和法規規章備案條例的規定，進一步健全有關備案審查程序，抓緊完善受理和處理公民、法人和其他組織提出的審查有關法規、規章和規范性文件建議的制度，充分發揮人民群眾對法規規章和規范性文件的監督作用。要加大備案審查工作力度。對報送備案的規章和規范性文件，政府法制機構應當依法嚴格審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾，切實解決法律規范之間沖突、“打架”問題。公民、法人和其他組織對規章和規范性文件提出異議的，制定機關或者實施機關應當依法及時研究處理。
（二）要認真貫徹行政復議法，加強行政復議工作。行政復議是在總結我國長期實踐經驗和借鑒國外成功做法基礎上建立的一項重要制度，是依法、快捷地解決行政爭議，化解人民內部矛盾，密切政府與人民群眾的關系，維護社會穩定的一條有效法律途徑。要進一步加強行政復議工作，通過對具體行政行為的監督，規范行政權力的行使。新一屆國務院嚴格按照《中華人民共和國行政復議法》的規定，認真履行行政復議職責，通過辦理行政復議案件，依法加強對省部級行政機關具體行政行為的監督，規范行政權力的行使，強化有權必有責、用權受監督的依法行政觀念。2003年全年，國務院共收到各類行政復議申請471件，到年底已辦結443件。行政復議機關對于符合法律規定的行政復議申請，必須依法受理；審理行政復議案件，要重依據、重證據、重程序，公正作出行政復議決定，堅決糾正違法、明顯不當的行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益。同時，進一步加強對全國行政復議工作的指導，明確要求各地方、各部門認真依法履行行政復議職責，加強對行政復議活動的監督，切實解決對行政復議申請該受理的不受理、該作決定的不作決定等問題。
（三）完善并嚴格執行行政賠償和補償制度。要按照國家賠償法實施行政賠償。嚴格執行《國家賠償費用管理辦法》關于賠償費用核撥的規定，依法從財政支取賠償費用，保障公民、法人和其他組織依法獲得賠償。要探索在行政賠償程序中引入聽證、協商和和解制度。建立健全行政補償制度。
四、加強專門監督
根據憲法和組織法的規定，我們各級政府都設立了審計、監察部門，專司監督職責。各級行政機關要積極配合監察、審計等專門監督機關的工作，自覺接受監察、審計等專門監督機關的監督。拒不履行監督決定的，要依法追究有關機關和責任人員的法律責任。監察、審計等專門監督機關要切實履行職責，依法獨立開展專門監督。同時，監察、審計等專門監督機關要與檢察機關密切配合，及時通報情況，形成監督合力。
審計監督作為行政監督的重要組成部分，十分重要。《憲法》確立了審計監督的法律地位，明確規定我國實行審計監督制度，審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，監督財政財務收支的真實、合法、效益。近年來，審計監督取得了很大的成績：一是在財經領域打假治亂，為整頓和規范市場經濟秩序發揮了重要作用；二是揭露和查處了一批大案要案，有力推動了反腐敗斗爭和廉政建設；三是圍繞國家宏觀調控目標，加強財政專項資金和預算執行的審計，加強金融審計；四是認真進行領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計，有效地促進了干部的管理和監督。審計部門在依法行政方面擔負著非常重要的責任，要依法強化對權力的制約和監督，嚴格執法。
近年來，審計監督在促進依法行政，維護經濟秩序，推進廉政建設，保障社會主義市場經濟持續健康發展方面的作用越來越顯著。2003年，審計署推出審計結果公告制度，全文公布了牽涉很多重要部門的審計報告。關于防治非典專項資金和社會捐贈款物的審計結果，作為2003年第一號審計公告作了正式公布。從2004年開始，審計署又在審計報告公開的基礎上，實行審計結果公告制度——除了“涉及國家機密、商業機密和其他不宜對外披露的內容外”，審計報告內容都將向公眾公告。今年6月，審計署連續發布了2004年審計署審計結果第一號、第二號公告，公布了50個縣基礎教育經費審計調查結果和對全國50個縣財政支農資金審計調查結果，取得了很好的效果。
五、強化社會監督
強化社會監督，是堅持執政為民、堅持依法行政、做好政府工作的根本保證。只有人民群眾監督政府，政府才不會懈怠，政府工作人員才不會濫用手中的權力。自覺接受人民群眾的監督，政府才能更好地聚民意、集民智、凝民心，提高工作水平和效率，減少和防止工作失誤，也才能保證行政機關的清正廉潔。各級政府和政府各部門，首先是政府和政府各部門的“一把手”，都必須自覺接受人民群眾的監督。各級政府和政府各部門都要為人民群眾監督行政機關創造條件，切實保障他們的舉報、投訴的權利，及時依法查處和糾正各類違法行為。對人民群眾行使監督政府的權利，任何人都不得以任何形式進行壓制和打擊報復，違者要嚴肅追究法律責任。
輿論監督作為社會監督的一種重要形式，是公民或社會組織表達一種針對政府機構或政府官員的批評性言論的活動，是以權利制約權力機制的一種形式。我國《憲法》第三十五條明文規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”，規定了公民的言論自由權；第四十一條還規定，“公民對于任何國家機關和國家工作人員都有提出批評和建議的權利。”這是輿論監督的直接法律根據。國務院總理溫家寶總理曾說，“只有人民監督政府，政府才不會懈怠，各級政府都要接受新聞輿論的監督。”輿論監督是社會的“減震器”、“解壓閥”，是社會主義民主政治的重要內容，是公民實現民主權利的一個重要方面，是社會自警自醒機制的重要一環。在中央的關心和支持下，這些年來，輿論監督工作取得了很大的成績，一切重大案件得到及時查處。各級政府和政府各部門要自覺接受新聞監督，支持新聞單位宣傳報道與群眾切身利益密切相關的行政決策，對重大違法行為進行曝光。
接受人民群眾的監督，必須實行政府信息公開，提高政府工作的透明度。政府立法活動和各項決策的公開，不僅是方便人民群眾對我們監督，也是向人民群眾加強宣傳，贏得他們對政府工作支持的重要基礎。要處理好依法保密和政務公開的關系。凡是需要人民群眾遵守和執行的事項，都要向社會公開；不是直接要求人民群眾遵守和執行，但需要他們配合、了解的事項，也要及時向社會公開。
行政監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分。我們黨和政府歷來十分重視行政監督工作。黨的十六大報告提出，要建立“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的權力運行機制，“加強對權力的制約和監督。建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策到執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀福利。重點加強對領導干部特別是主要領導干部的監督，加強對人財物管理和使用的監督。”2003年3月國務院通過的《國務院工作規則》根據黨的十六大提出的“形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”的要求，把加強行政監督作為新一屆政府工作的三項基本準則之一。
我國的行政監督自建國以來，特別是改革開放以來，已經形成有中國特色的行政監督體系，主要包括外部監督體系和內部監督體系兩部分。外部監督是指來自行政機關以外的監督主體對行政機關及其工作人員的監督，主要有國家權力機關、司法機關、社會監督（包括社會團體、社會輿論和公民）的監督。與外部監督體系并列，內部監督體系是我國行政組織內部建立的系統的自我監督體系，主要有兩種形式，一是專職監督機關的監督，如監察和審計機關的監督；二是非專職監督機關的監督，主要有上下監督、主管監督、職能監督三種形式。上下監督即各行政機關因隸屬關系所形成的監督，主管監督即行政機關對被管理單位及其工作人員的監督，職能監督即政府對政府職能部門就其主管工作在自己職權范圍內對其他有關部門的監督。
目前，我國雖然已形成較為完備的監督體系，但也存在一些問題：一是，監督主體多，監督力量缺乏整合，未形成合力；二是，行政監督法制化程序低，監督標準不明確；三是，監督體制不夠健全，監督機構缺乏應有的地位和必要的獨立性；四是，行政監督主要*事后的追懲，對事前預防監督和事中的過程監督沒有給予足夠的重視；五是，國家權力的監督和社會監督的作用發揮不夠充分。
建設法治政府，確保執政為民，必須加強對行政權的監督。這些年來，我們已經建立了不少好的監督制度，摸索了一些行之有效的監督措施。當務之急是要切實使這些監督機制真正有效地運作起來，并在實踐中不斷加以完善。根據《綱要》的規定，完善行政監督制度和機制主要包括以下規定：
一、自覺接受人大監督和政協的民主監督
我國實行人民代表大會制度，各級人民政府都由同級人大選舉或者決定產生，對它負責，受它監督。各級人民政府都要根據憲法和法律的規定，自覺接受同級人大及其常委會的監督，向同級人大及其常委會報告工作、接受質詢，虛心聽取人民代表的建議和批評，對人民代表提出的建議和意見，要按時辦理，做到件件有答復，件件有著落。要積極配合人大常委會做好有關法律法規實施情況的監督檢查。各級人民政府要自覺接受政協的民主監督，虛心聽取他們對政府工作的意見和建議，認真辦理政協委員提案。
二、接受人民法院依照行政訴訟法的規定對行政機關實施的監督
人民法院依照行政訴訟法的規定對行政機關實施的監督是制約行政權的重要方式。我國實行人民代表大會制度。行政機關與司法機關都是由人民代表大會產生，向其負責并報告工作，并在法律規定的各自權限范圍內活動;行政機關與司法機關是互相配合、互相協助的并列機關。人民法院在行政訴訟中對行政機關的行政活動進行審查、監督的權力，是來自于法律的規定。在法律規定的范圍內，司法權的效力高于行政權，行政裁決服從司法裁判，從而達到司法監督和制約行政權的目的。因此，人民法院依照行政訴訟法的規定對行政機關實施的監督十分重要，具體表現在以下幾個方面:一是，監督行政機關嚴格執法和守法；二是，對因違法的行政行為而遭受損害的公民提供救濟；三是，對行政權的行使進行有效的制衡；四是，人民法院不直接行使對社會公共事務的管理權，具有相對獨立的地位，由人民法院裁判行政訴訟案件能夠有效地監督行政機關的活動。對人民法院受理的行政案件，行政機關應當積極出庭應訴、答辯。對人民法院依法作出的生效的行政判決和裁定，行政機關應當自覺履行。
三、創新層級監督新機制，強化上級行政機關對下級行政機關的監督
各級政府不僅負有組織實施法律法規的重要職責，同時對其所屬部門和下級政府的行政管理活動承擔著不可推卸的層級監督責任。實踐證明，相對于外部監督而言，政府層級監督機制對規范和制約行政行為更直接、更有效。各級政府和政府各部門都要切實加強政府層級監督。
（一）對規章和規范性文件的備案監督。保證法規規章和規范性文件合法適當，是從源頭上防止行政行為違法的重要舉措。國務院發布了《法規規章備案條例》，各地方也制定了一些規章和規范性文件備案的規定。規章和規范性文件應當依法報送備案。要按照立法法和法規規章備案條例的規定，進一步健全有關備案審查程序，抓緊完善受理和處理公民、法人和其他組織提出的審查有關法規、規章和規范性文件建議的制度，充分發揮人民群眾對法規規章和規范性文件的監督作用。要加大備案審查工作力度。對報送備案的規章和規范性文件，政府法制機構應當依法嚴格審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾，切實解決法律規范之間沖突、“打架”問題。公民、法人和其他組織對規章和規范性文件提出異議的，制定機關或者實施機關應當依法及時研究處理。
（二）要認真貫徹行政復議法，加強行政復議工作。行政復議是在總結我國長期實踐經驗和借鑒國外成功做法基礎上建立的一項重要制度，是依法、快捷地解決行政爭議，化解人民內部矛盾，密切政府與人民群眾的關系，維護社會穩定的一條有效法律途徑。要進一步加強行政復議工作，通過對具體行政行為的監督，規范行政權力的行使。新一屆國務院嚴格按照《中華人民共和國行政復議法》的規定，認真履行行政復議職責，通過辦理行政復議案件，依法加強對省部級行政機關具體行政行為的監督，規范行政權力的行使，強化有權必有責、用權受監督的依法行政觀念。2003年全年，國務院共收到各類行政復議申請471件，到年底已辦結443件。行政復議機關對于符合法律規定的行政復議申請，必須依法受理；審理行政復議案件，要重依據、重證據、重程序，公正作出行政復議決定，堅決糾正違法、明顯不當的行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益。同時，進一步加強對全國行政復議工作的指導，明確要求各地方、各部門認真依法履行行政復議職責，加強對行政復議活動的監督，切實解決對行政復議申請該受理的不受理、該作決定的不作決定等問題。
（三）完善并嚴格執行行政賠償和補償制度。要按照國家賠償法實施行政賠償。嚴格執行《國家賠償費用管理辦法》關于賠償費用核撥的規定，依法從財政支取賠償費用，保障公民、法人和其他組織依法獲得賠償。要探索在行政賠償程序中引入聽證、協商和和解制度。建立健全行政補償制度。
四、加強專門監督
根據憲法和組織法的規定，我們各級政府都設立了審計、監察部門，專司監督職責。各級行政機關要積極配合監察、審計等專門監督機關的工作，自覺接受監察、審計等專門監督機關的監督。拒不履行監督決定的，要依法追究有關機關和責任人員的法律責任。監察、審計等專門監督機關要切實履行職責，依法獨立開展專門監督。同時，監察、審計等專門監督機關要與檢察機關密切配合，及時通報情況，形成監督合力。
審計監督作為行政監督的重要組成部分，十分重要。《憲法》確立了審計監督的法律地位，明確規定我國實行審計監督制度，審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，監督財政財務收支的真實、合法、效益。近年來，審計監督取得了很大的成績：一是在財經領域打假治亂，為整頓和規范市場經濟秩序發揮了重要作用；二是揭露和查處了一批大案要案，有力推動了反腐敗斗爭和廉政建設；三是圍繞國家宏觀調控目標，加強財政專項資金和預算執行的審計，加強金融審計；四是認真進行領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計，有效地促進了干部的管理和監督。審計部門在依法行政方面擔負著非常重要的責任，要依法強化對權力的制約和監督，嚴格執法。
近年來，審計監督在促進依法行政，維護經濟秩序，推進廉政建設，保障社會主義市場經濟持續健康發展方面的作用越來越顯著。2003年，審計署推出審計結果公告制度，全文公布了牽涉很多重要部門的審計報告。關于防治非典專項資金和社會捐贈款物的審計結果，作為2003年第一號審計公告作了正式公布。從2004年開始，審計署又在審計報告公開的基礎上，實行審計結果公告制度——除了“涉及國家機密、商業機密和其他不宜對外披露的內容外”，審計報告內容都將向公眾公告。今年6月，審計署連續發布了2004年審計署審計結果第一號、第二號公告，公布了50個縣基礎教育經費審計調查結果和對全國50個縣財政支農資金審計調查結果，取得了很好的效果。
五、強化社會監督
強化社會監督，是堅持執政為民、堅持依法行政、做好政府工作的根本保證。只有人民群眾監督政府，政府才不會懈怠，政府工作人員才不會濫用手中的權力。自覺接受人民群眾的監督，政府才能更好地聚民意、集民智、凝民心，提高工作水平和效率，減少和防止工作失誤，也才能保證行政機關的清正廉潔。各級政府和政府各部門，首先是政府和政府各部門的“一把手”，都必須自覺接受人民群眾的監督。各級政府和政府各部門都要為人民群眾監督行政機關創造條件，切實保障他們的舉報、投訴的權利，及時依法查處和糾正各類違法行為。對人民群眾行使監督政府的權利，任何人都不得以任何形式進行壓制和打擊報復，違者要嚴肅追究法律責任。
輿論監督作為社會監督的一種重要形式，是公民或社會組織表達一種針對政府機構或政府官員的批評性言論的活動，是以權利制約權力機制的一種形式。我國《憲法》第三十五條明文規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”，規定了公民的言論自由權；第四十一條還規定，“公民對于任何國家機關和國家工作人員都有提出批評和建議的權利。”這是輿論監督的直接法律根據。國務院總理溫家寶總理曾說，“只有人民監督政府，政府才不會懈怠，各級政府都要接受新聞輿論的監督。”輿論監督是社會的“減震器”、“解壓閥”，是社會主義民主政治的重要內容，是公民實現民主權利的一個重要方面，是社會自警自醒機制的重要一環。在中央的關心和支持下，這些年來，輿論監督工作取得了很大的成績，一切重大案件得到及時查處。各級政府和政府各部門要自覺接受新聞監督，支持新聞單位宣傳報道與群眾切身利益密切相關的行政決策，對重大違法行為進行曝光。
接受人民群眾的監督，必須實行政府信息公開，提高政府工作的透明度。政府立法活動和各項決策的公開，不僅是方便人民群眾對我們監督，也是向人民群眾加強宣傳，贏得他們對政府工作支持的重要基礎。要處理好依法保密和政務公開的關系。凡是需要人民群眾遵守和執行的事項，都要向社會公開；不是直接要求人民群眾遵守和執行，但需要他們配合、了解的事項，也要及時向社會公開。
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