行政監(jiān)督面臨的難題及其對(duì)策

從行政監(jiān)督領(lǐng)域中存在的難題看，我們要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的奮斗目標(biāo)還有相當(dāng)艱難的路要走。��

1.抽象行政行為的產(chǎn)生過(guò)程和產(chǎn)生結(jié)果是司法監(jiān)督的死角。��

　　依法行政指的是國(guó)家政府機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)的公職人員嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序履行管理國(guó)家行政事務(wù)的職責(zé)。依法行政至少有三層含義：一是政府的一切行政行為要依據(jù)法律符合法律；二是政府一旦作出違法的行政行為能依法予以糾正；三是應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)做而政府不做的失職行為，法律能及時(shí)的制裁并給予責(zé)任追究。依法行政，強(qiáng)調(diào)的是法律在約束行政行為中至高無(wú)上的地位，法的嚴(yán)肅性和法的權(quán)威性既體現(xiàn)在政府的行為依據(jù)上，又體現(xiàn)在糾正偏差行政行為的能力上。政府做出的行政行為要有法律依據(jù)，要受到法律的監(jiān)督，政府違法要受到法律的追究。既然抽象行政行為是政府的行政行為，那么，其產(chǎn)生的過(guò)程和結(jié)果都有個(gè)法律認(rèn)定的問(wèn)題。比如，是否遵守了法定的權(quán)限和辦事程序，是否經(jīng)過(guò)了論證、規(guī)劃、起草、協(xié)商、討論、協(xié)調(diào)、審查、審批、備案、公布等等，都應(yīng)該受到法律監(jiān)督。��

2.司法權(quán)和立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督滯后。��

　　依法行政的"法"指的是由人民的意志和根本利益所形成的全社會(huì)都必須普遍遵循的行為準(zhǔn)則。值得研究的是，行政機(jī)關(guān)自己制定規(guī)范，自己執(zhí)行規(guī)范，自己裁決因執(zhí)行規(guī)范而發(fā)生的爭(zhēng)議，這種以命令--服從為特征的行政管理方式，決定了權(quán)力擁有者可以以國(guó)家名義強(qiáng)制被管理者服從，政府官員所從事的行政管理行為擁有對(duì)社會(huì)財(cái)富的支配權(quán)。而"一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)"，"要防止濫用權(quán)力就必須以權(quán)力約束權(quán)力"。(〈法〉孟德斯鳩.論法的精神〔M〕.北京：商務(wù)印書(shū)館，1961.154.)��

3.公眾監(jiān)督權(quán)力沒(méi)有被置于至高無(wú)上的法律地位。��

　　公眾監(jiān)督權(quán)力是民間的個(gè)體的監(jiān)督政府行為的權(quán)力，這種權(quán)力不具備國(guó)家強(qiáng)制力，在監(jiān)督效果上無(wú)法直接對(duì)監(jiān)督對(duì)象的違法后果實(shí)行懲治。由于政府的行政權(quán)具有強(qiáng)制性和不可控制性，以及司法和執(zhí)法部門受利益驅(qū)使容易產(chǎn)生腐敗，使公眾的監(jiān)督權(quán)力非常容易流于形式。另外，公眾監(jiān)督權(quán)力在行使的時(shí)間上，都是在公共權(quán)行使違規(guī)后對(duì)其追懲性的事后監(jiān)督，在權(quán)力行使前的預(yù)防階段，行使中的控制階段，公共權(quán)力的擁有者不愿受到監(jiān)督，公民個(gè)人不知道情況不能監(jiān)督，知情者看到監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)太大不敢監(jiān)督，社會(huì)其它監(jiān)督機(jī)構(gòu)形不成合力無(wú)法監(jiān)督。��

4.行政權(quán)力過(guò)分集中給政府官員腐敗埋下禍根。��

　　行政權(quán)的運(yùn)行采取集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的機(jī)制，在權(quán)力運(yùn)行中"家長(zhǎng)制"的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。這種權(quán)力運(yùn)行的異化問(wèn)題出在權(quán)力運(yùn)用的過(guò)程之中：一是在權(quán)力的授予環(huán)節(jié)上，存在著暗箱政務(wù)；二是在權(quán)力的使用環(huán)節(jié)上，信息錯(cuò)位。��

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行政權(quán)積極介入社會(huì)資源分配的做法，導(dǎo)致了企業(yè)行為的扭曲。當(dāng)政府掌握著資源配置生殺大權(quán)時(shí)，試圖謀取某種私利或特權(quán)的企業(yè)或者個(gè)人，其首要任務(wù)就不再是通過(guò)提高自身的競(jìng)爭(zhēng)力到市場(chǎng)上爭(zhēng)取，而是以各種手段去拉攏收買控制資源的政府官員和部門，通過(guò)走捷徑去獲取利益。��

5.行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力行為不受人民司法的監(jiān)督。��

　　我國(guó)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)在政府系統(tǒng)內(nèi)部，隸屬于各級(jí)人民政府，獨(dú)立行使行政監(jiān)察權(quán)，其監(jiān)督的功能是：保障功能，從權(quán)力運(yùn)行機(jī)制內(nèi)部去規(guī)范和制約被監(jiān)督者的行為；防范功能，防止濫用公共權(quán)力的行為發(fā)生；控制功能，對(duì)偏離正軌的行為給予及時(shí)制止；揭露懲戒功能，對(duì)違法行為按法律規(guī)定予以制裁；威懾護(hù)善功能，維護(hù)、保護(hù)、弘揚(yáng)廉潔奉公行為。但是，監(jiān)察權(quán)的行使不受人民法院司法監(jiān)督的獨(dú)立性卻弱化了這些功能，我國(guó)《行政訴訟法》第12條第4項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為，不能提起行政訴訟�！缎姓�監(jiān)察法》第41條和《行政訴訟法》第12條第3項(xiàng)規(guī)定，即使由此引起了行政糾紛，也只能由上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)或者監(jiān)察部以復(fù)核決定的方式予以最終解決，而不能由人民法院通過(guò)司法監(jiān)督的方式解決。這就是說(shuō)，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)永遠(yuǎn)不能成為行政訴訟的被告。行政權(quán)的相對(duì)人即使不服行政機(jī)關(guān)做出的"最終裁決"，也無(wú)權(quán)向人民法院提起行政訴訟。��

6.行政權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制不健全。��

　　我國(guó)的《行政監(jiān)察法》雖然對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)察程序、法律責(zé)任等作了嚴(yán)格的法律規(guī)定，但是，其規(guī)定并沒(méi)有解決一級(jí)政府組織權(quán)力的主要行使者受到監(jiān)督的問(wèn)題�！缎姓�監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能規(guī)定是只能對(duì)本級(jí)政府任命的公務(wù)員實(shí)施監(jiān)督，本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)成員由上級(jí)政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)察，這就形成了權(quán)力行使單位的主要領(lǐng)導(dǎo)在本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)眼里是垂直上級(jí)，對(duì)其無(wú)權(quán)行使監(jiān)察權(quán)，他們只能由上級(jí)監(jiān)察部門對(duì)其監(jiān)察。而他們的上級(jí)對(duì)其知情的程度和監(jiān)察的力度卻沒(méi)有硬性規(guī)定，這種監(jiān)督的后果是給行政權(quán)濫用留下了空間。我國(guó)現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制由行政組織外部的異體監(jiān)督和行政組織內(nèi)部的同體監(jiān)督兩部分組成。外部有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督，內(nèi)部有群眾的監(jiān)督、社會(huì)輿論的監(jiān)督。這些監(jiān)督打折扣的原因：一是專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)受制于監(jiān)督客體，缺乏相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力和能夠與同級(jí)或上級(jí)組織抗衡的權(quán)威；二是監(jiān)督權(quán)處于事后行使，沒(méi)有進(jìn)入到權(quán)力行使的過(guò)程之中；三是監(jiān)督主體自身的評(píng)價(jià)機(jī)制不健全，上級(jí)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)缺少工作政績(jī)的評(píng)價(jià)機(jī)制，一級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)生非法行政的現(xiàn)象，該級(jí)的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)該受到何種失職追究不明確。��

7.行政權(quán)缺乏責(zé)任追究的法律規(guī)定。��

　　就我國(guó)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程而言，一個(gè)比較突出的弊端是權(quán)力和責(zé)任相分離，對(duì)于權(quán)力界限范圍，權(quán)力行使主體如何對(duì)自己的權(quán)力行為承擔(dān)責(zé)任、義務(wù)，缺乏明確的規(guī)定。鄧小平指出："各地的企業(yè)事業(yè)單位中，黨和國(guó)家的各級(jí)機(jī)關(guān)中，一個(gè)很大的問(wèn)題就是無(wú)人負(fù)責(zé)。名曰集體負(fù)責(zé)，實(shí)際上等于無(wú)人負(fù)責(zé)。一項(xiàng)工作布置之后，落實(shí)了沒(méi)有，無(wú)人過(guò)問(wèn)，結(jié)果好壞，誰(shuí)也不管。所以急需建立嚴(yán)格的責(zé)任制。"(鄧小平文選，第2卷〔C〕.北京：人民出版社，1994.150.)缺乏責(zé)任制的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，極易導(dǎo)致權(quán)力濫用和權(quán)力腐化。在廉政建設(shè)中，對(duì)腐敗行為的追究基本上只追究當(dāng)事人，而幾乎從不追究當(dāng)事人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，只強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要自身廉潔自律，而忽視對(duì)該組織領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任追究。在用人方面，對(duì)違反干部政策，不按規(guī)定行事造成失誤的，缺少追究責(zé)任的法律依據(jù)。對(duì)推薦失誤，考查失誤，任用失誤的，難以按法律處罰。在項(xiàng)目投資方面，資金批出去收不回來(lái)卻難以依法追究審批者的責(zé)任。��

8.行政權(quán)行使程序違法的現(xiàn)象沒(méi)有引起足夠的重視。��

　　"我國(guó)行政程序建設(shè)的一大特征就是制度化與法治化特色不明朗，隨意行政和恣意行政現(xiàn)象嚴(yán)重。"(張正釗，韓大元.比較行政法〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998.599-600.)行政程序，指的是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，開(kāi)展行政活動(dòng)過(guò)程中必須遵循的法定方式、步驟、順序以及時(shí)限的規(guī)則。行政機(jī)關(guān)和行政權(quán)相對(duì)人雙方對(duì)行政程序的認(rèn)同和遵守是衡量一個(gè)國(guó)家行政法治的基本尺度，嚴(yán)格按照程序辦事是依法行政的起碼要求。違反法定行政程序用權(quán)，本身就是一種違法行為，其行為給權(quán)力濫用留下空間。我國(guó)目前還沒(méi)有一部統(tǒng)一的行政法典，辦事程序五花八門。我國(guó)《行政訴訟法》第54條規(guī)定，具體行政行為違反法定程序，人民法院判決撤消或者部分撤消，并可以判決被告重新做出具體行政行為。這是目前立法形式明確地將違反法定程序作為認(rèn)定行政程序違法的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。但是，《行政訴訟法》頒布至今14年來(lái)的相關(guān)資料表明，司法審判實(shí)踐中未出現(xiàn)過(guò)一起法院以違反法定程序?yàn)橛沙废�行政行為的審判。沒(méi)有這種案例并不能說(shuō)明各級(jí)行政機(jī)關(guān)做出的行政行為都符合程序規(guī)則，相反，行政機(jī)關(guān)程序違法的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)。既然違法，又得不到糾正，原因就在于對(duì)行政程序違法缺乏實(shí)質(zhì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有法定的標(biāo)準(zhǔn)。��

9.透明行政的法規(guī)建設(shè)滯后。��

　　我國(guó)憲法第27條規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員必須獲得人民的支持，經(jīng)常保持同人民的聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議。憲法的規(guī)定，為行政公開(kāi)提供了充分的法律依據(jù)，人民把管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力交給了政府，當(dāng)然有權(quán)了解政府行使權(quán)力的質(zhì)量和過(guò)程�，F(xiàn)實(shí)狀況是，人民的這種知情權(quán)缺少法律保障，政府侵害公民知情權(quán)的法律界定不明確。��

　　行政監(jiān)督面臨的問(wèn)題很多，決不僅僅表現(xiàn)在這九個(gè)方面，要實(shí)現(xiàn)依法行政，這九個(gè)方面至少值得我們認(rèn)真對(duì)待，深入思考，并研究相關(guān)對(duì)策。