行政監督面臨的難題及其對策

從行政監督領域中存在的難題看，我們要實現依法治國的奮斗目標還有相當艱難的路要走。��

1.抽象行政行為的產生過程和產生結果是司法監督的死角。��

　　依法行政指的是國家政府機關和政府機關的公職人員嚴格按照法律規定的權限和程序履行管理國家行政事務的職責。依法行政至少有三層含義：一是政府的一切行政行為要依據法律符合法律；二是政府一旦作出違法的行政行為能依法予以糾正；三是應該由政府負責做而政府不做的失職行為，法律能及時的制裁并給予責任追究。依法行政，強調的是法律在約束行政行為中至高無上的地位，法的嚴肅性和法的權威性既體現在政府的行為依據上，又體現在糾正偏差行政行為的能力上。政府做出的行政行為要有法律依據，要受到法律的監督，政府違法要受到法律的追究。既然抽象行政行為是政府的行政行為，那么，其產生的過程和結果都有個法律認定的問題。比如，是否遵守了法定的權限和辦事程序，是否經過了論證、規劃、起草、協商、討論、協調、審查、審批、備案、公布等等，都應該受到法律監督。��

2.司法權和立法權對行政權的監督滯后。��

　　依法行政的"法"指的是由人民的意志和根本利益所形成的全社會都必須普遍遵循的行為準則。值得研究的是，行政機關自己制定規范，自己執行規范，自己裁決因執行規范而發生的爭議，這種以命令--服從為特征的行政管理方式，決定了權力擁有者可以以國家名義強制被管理者服從，政府官員所從事的行政管理行為擁有對社會財富的支配權。而"一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗"，"要防止濫用權力就必須以權力約束權力"。(〈法〉孟德斯鳩.論法的精神〔M〕.北京：商務印書館，1961.154.)��

3.公眾監督權力沒有被置于至高無上的法律地位。��

　　公眾監督權力是民間的個體的監督政府行為的權力，這種權力不具備國家強制力，在監督效果上無法直接對監督對象的違法后果實行懲治。由于政府的行政權具有強制性和不可控制性，以及司法和執法部門受利益驅使容易產生腐敗，使公眾的監督權力非常容易流于形式。另外，公眾監督權力在行使的時間上，都是在公共權行使違規后對其追懲性的事后監督，在權力行使前的預防階段，行使中的控制階段，公共權力的擁有者不愿受到監督，公民個人不知道情況不能監督，知情者看到監督風險太大不敢監督，社會其它監督機構形不成合力無法監督。��

4.行政權力過分集中給政府官員腐敗埋下禍根。��

　　行政權的運行采取集體領導和個人分工負責相結合的機制，在權力運行中"家長制"的現象十分嚴重。這種權力運行的異化問題出在權力運用的過程之中：一是在權力的授予環節上，存在著暗箱政務；二是在權力的使用環節上，信息錯位。��

　　在市場經濟條件下，行政權積極介入社會資源分配的做法，導致了企業行為的扭曲。當政府掌握著資源配置生殺大權時，試圖謀取某種私利或特權的企業或者個人，其首要任務就不再是通過提高自身的競爭力到市場上爭取，而是以各種手段去拉攏收買控制資源的政府官員和部門，通過走捷徑去獲取利益。��

5.行政監察機關的權力行為不受人民司法的監督。��

　　我國的行政監察機關設在政府系統內部，隸屬于各級人民政府，獨立行使行政監察權，其監督的功能是：保障功能，從權力運行機制內部去規范和制約被監督者的行為；防范功能，防止濫用公共權力的行為發生；控制功能，對偏離正軌的行為給予及時制止；揭露懲戒功能，對違法行為按法律規定予以制裁；威懾護善功能，維護、保護、弘揚廉潔奉公行為。但是，監察權的行使不受人民法院司法監督的獨立性卻弱化了這些功能，我國《行政訴訟法》第12條第4項規定，公民、法人或者其他組織對法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為，不能提起行政訴訟。《行政監察法》第41條和《行政訴訟法》第12條第3項規定，即使由此引起了行政糾紛，也只能由上一級監察機關或者監察部以復核決定的方式予以最終解決，而不能由人民法院通過司法監督的方式解決。這就是說，行政監察機關永遠不能成為行政訴訟的被告。行政權的相對人即使不服行政機關做出的"最終裁決"，也無權向人民法院提起行政訴訟。��

6.行政權運行的監督機制不健全。��

　　我國的《行政監察法》雖然對監察機關的職責權限、監察程序、法律責任等作了嚴格的法律規定，但是，其規定并沒有解決一級政府組織權力的主要行使者受到監督的問題。《行政監察法》對監察機關的職能規定是只能對本級政府任命的公務員實施監督，本級政府的領導成員由上級政府的監察機關實施監察，這就形成了權力行使單位的主要領導在本級監察機關眼里是垂直上級，對其無權行使監察權，他們只能由上級監察部門對其監察。而他們的上級對其知情的程度和監察的力度卻沒有硬性規定，這種監督的后果是給行政權濫用留下了空間。我國現行的行政監督體制由行政組織外部的異體監督和行政組織內部的同體監督兩部分組成。外部有人大監督、司法監督、黨內監督、民主黨派的監督，內部有群眾的監督、社會輿論的監督。這些監督打折扣的原因：一是專門監督機構受制于監督客體，缺乏相對獨立的權力和能夠與同級或上級組織抗衡的權威；二是監督權處于事后行使，沒有進入到權力行使的過程之中；三是監督主體自身的評價機制不健全，上級行政監督機關對下級行政監督機關缺少工作政績的評價機制，一級行政機關發生非法行政的現象，該級的行政監督機關應該受到何種失職追究不明確。��

7.行政權缺乏責任追究的法律規定。��

　　就我國權力運行過程而言，一個比較突出的弊端是權力和責任相分離，對于權力界限范圍，權力行使主體如何對自己的權力行為承擔責任、義務，缺乏明確的規定。鄧小平指出："各地的企業事業單位中，黨和國家的各級機關中，一個很大的問題就是無人負責。名曰集體負責，實際上等于無人負責。一項工作布置之后，落實了沒有，無人過問，結果好壞，誰也不管。所以急需建立嚴格的責任制。"(鄧小平文選，第2卷〔C〕.北京：人民出版社，1994.150.)缺乏責任制的權力運行機制，極易導致權力濫用和權力腐化。在廉政建設中，對腐敗行為的追究基本上只追究當事人，而幾乎從不追究當事人的領導責任，只強調領導干部要自身廉潔自律，而忽視對該組織領導者的責任追究。在用人方面，對違反干部政策，不按規定行事造成失誤的，缺少追究責任的法律依據。對推薦失誤，考查失誤，任用失誤的，難以按法律處罰。在項目投資方面，資金批出去收不回來卻難以依法追究審批者的責任。��

8.行政權行使程序違法的現象沒有引起足夠的重視。��

　　"我國行政程序建設的一大特征就是制度化與法治化特色不明朗，隨意行政和恣意行政現象嚴重。"(張正釗，韓大元.比較行政法〔M〕.北京：中國人民大學出版社，1998.599-600.)行政程序，指的是行政機關行使行政權力，開展行政活動過程中必須遵循的法定方式、步驟、順序以及時限的規則。行政機關和行政權相對人雙方對行政程序的認同和遵守是衡量一個國家行政法治的基本尺度，嚴格按照程序辦事是依法行政的起碼要求。違反法定行政程序用權，本身就是一種違法行為，其行為給權力濫用留下空間。我國目前還沒有一部統一的行政法典，辦事程序五花八門。我國《行政訴訟法》第54條規定，具體行政行為違反法定程序，人民法院判決撤消或者部分撤消，并可以判決被告重新做出具體行政行為。這是目前立法形式明確地將違反法定程序作為認定行政程序違法的標準和依據。但是，《行政訴訟法》頒布至今14年來的相關資料表明，司法審判實踐中未出現過一起法院以違反法定程序為由撤消行政行為的審判。沒有這種案例并不能說明各級行政機關做出的行政行為都符合程序規則，相反，行政機關程序違法的現象并不鮮見。既然違法，又得不到糾正，原因就在于對行政程序違法缺乏實質的認定標準，沒有法定的標準。��

9.透明行政的法規建設滯后。��

　　我國憲法第27條規定，一切國家機關和國家機關工作人員必須獲得人民的支持，經常保持同人民的聯系，傾聽人民的意見和建議。憲法的規定，為行政公開提供了充分的法律依據，人民把管理國家事務的權力交給了政府，當然有權了解政府行使權力的質量和過程。現實狀況是，人民的這種知情權缺少法律保障，政府侵害公民知情權的法律界定不明確。��

　　行政監督面臨的問題很多，決不僅僅表現在這九個方面，要實現依法行政，這九個方面至少值得我們認真對待，深入思考，并研究相關對策。