三峽庫(kù)區(qū)城市垃圾處理場(chǎng)的市場(chǎng)化運(yùn)行研究

摘 要 三峽庫(kù)區(qū)城市生活垃圾已對(duì)庫(kù)區(qū)環(huán)境造成極大威脅，垃圾處理已迫在眉睫。研究庫(kù)區(qū)城市垃圾處理的市場(chǎng)化運(yùn)行，不僅是庫(kù)區(qū)政府必須解決的問題，也是解決三峽庫(kù)區(qū)污染的關(guān)鍵。

1 三峽庫(kù)區(qū)城市垃圾處理場(chǎng)現(xiàn)狀
　三峽工程舉世矚目，隨著2003年6月15日三峽工程“135”水位的成功蓄水，庫(kù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)又一次成為全世界關(guān)注的熱點(diǎn)。從筆者在庫(kù)區(qū)實(shí)地考察的情況來看，由于長(zhǎng)期以來的不良習(xí)慣，隨意沿江堆存或傾倒垃圾現(xiàn)象普遍。長(zhǎng)江、嘉陵江沿岸有垃圾堆放點(diǎn)約605處，生活垃圾存放量在175m水位以下約300萬(wàn)t。目前庫(kù)區(qū)城市生活垃圾總量超過200萬(wàn)t/天，生活垃圾機(jī)械清運(yùn)程度低，各區(qū)縣僅為30%~40%，無害化處理率僅為8%，處理方式多為露天堆放或簡(jiǎn)易填埋，產(chǎn)生的大量垃圾滲濾液，一經(jīng)進(jìn)入庫(kù)區(qū)江河，不但直接污染長(zhǎng)江水質(zhì)，而且還會(huì)沉積為底泥，形成底泥污染，嚴(yán)重威脅庫(kù)區(qū)水體安全。同時(shí)，由于“135”蓄水后，庫(kù)區(qū)水位上升，流速減緩，污染物擴(kuò)散能力降低，水體自凈能力減弱。為了控制庫(kù)區(qū)污染和防止水體發(fā)生富營(yíng)養(yǎng)化，三峽庫(kù)區(qū)垃圾處理勢(shì)在必行。
　　黨中央和國(guó)務(wù)院相當(dāng)重視三峽庫(kù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和城市垃圾處理，到2003年，國(guó)家已投資在三峽庫(kù)區(qū)共建成了垃圾處理場(chǎng)20座，處理規(guī)模7 030t/天，投資2.64億元。并制定了庫(kù)區(qū)未來幾年垃圾處理場(chǎng)的建設(shè)規(guī)劃，2003~2005年，庫(kù)區(qū)建成城市生活垃圾處理場(chǎng)1座，處理規(guī)模285t/天，總投資1.4億元；沿江22個(gè)集鎮(zhèn)建立垃圾處理場(chǎng)，處理規(guī)模380t/天，投資1.2億元；2006~2010年，建成城市生活垃圾處理場(chǎng)2座，規(guī)模　　　　1 000t/天，投資4.04億元；建成重點(diǎn)集鎮(zhèn)垃圾處理場(chǎng)71座，處理規(guī)模5 000t/天，總投資約1.5億元。
　　但從庫(kù)區(qū)已建成的豐都城市生活垃圾填埋場(chǎng)和秭歸城市垃圾處理場(chǎng)了解到的情況來看，庫(kù)區(qū)城市垃圾處理場(chǎng)的運(yùn)行卻不如人意。豐都城市生活垃圾填埋場(chǎng)和秭歸城市垃圾處理場(chǎng)分別由國(guó)家投資7 216萬(wàn)元、2 271.8萬(wàn)元，于2003年6月20日、2003年5月26日建成并投入試運(yùn)行，但都因無運(yùn)行經(jīng)費(fèi)沒有實(shí)際運(yùn)行。當(dāng)前，庫(kù)區(qū)沿江的垃圾處理場(chǎng)如雨后春筍般地建起來了，但運(yùn)行不良，工作效率低下，有的時(shí)停時(shí)轉(zhuǎn)，有的根本就不能運(yùn)行，使很多剛剛建成的垃圾處理場(chǎng)不能發(fā)揮應(yīng)有的效益。因此，筆者認(rèn)為，三峽庫(kù)區(qū)政府不能僅僅把三峽庫(kù)區(qū)的垃圾處理看成是一個(gè)垃圾處理場(chǎng)的建設(shè)問題或是一個(gè)政府形象工程，而是要根據(jù)三峽庫(kù)區(qū)垃圾處理場(chǎng)運(yùn)行過程遇到的實(shí)際問題，制定出一套行之有效的垃圾處理場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制，最大限度地發(fā)揮垃圾處理場(chǎng)在三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)保中的作用。因此，研究三峽庫(kù)區(qū)城市垃圾處理場(chǎng)市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，對(duì)解決庫(kù)區(qū)污染具有非常現(xiàn)實(shí)的意義。
2 三峽庫(kù)區(qū)城市垃圾收集、處理過程中遇到的主要問題
2.1 垃圾處理技術(shù)落后
　　三峽庫(kù)區(qū)的現(xiàn)有垃圾處理場(chǎng)存在選址不當(dāng)、規(guī)模偏大、易造成二次污染等問題，使得垃圾處理工程可行性差，經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、社會(huì)效益均達(dá)不到預(yù)期目的。
2.2 管理系統(tǒng)不完善
　　三峽庫(kù)區(qū)垃圾收集、儲(chǔ)運(yùn)系統(tǒng)缺少，需進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)，為保證居民健康、改善城市環(huán)境衛(wèi)生及城市市容，“垃圾處理規(guī)劃”應(yīng)系統(tǒng)地將城市生活垃圾的管理、收集、運(yùn)輸和處理等各個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)地結(jié)合起來，逐步建立起高效完善的現(xiàn)代化城市生活垃圾管理系統(tǒng)。
2.3 管理體制落后
　　將生活垃圾的處理視為公益事業(yè)的傳統(tǒng)觀念，使得全社會(huì)都認(rèn)為垃圾處理是政府的事情，而傳統(tǒng)的體制更加強(qiáng)化了這種觀念。長(zhǎng)期以來，城市垃圾處理由政府投資、運(yùn)營(yíng)，政府每建成一座垃圾處理場(chǎng)就背上一份財(cái)政包袱，使政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重，這已成為國(guó)內(nèi)眾多城市政府面臨的難題之一。雖然庫(kù)區(qū)有的區(qū)縣，如奉節(jié)縣，指令當(dāng)?shù)亟ㄎ�建立公司，專門經(jīng)營(yíng)垃圾收集、處理，但仍不能從根本上擺脫政府的責(zé)任。如果不改革現(xiàn)有的觀念和體制，即使國(guó)家全額投資建成了垃圾處理場(chǎng)后移交給地方，其高額的運(yùn)行費(fèi)用庫(kù)區(qū)各區(qū)縣也將無力承擔(dān)，最后被迫停運(yùn)，見不到垃圾處理能力發(fā)揮效益。
2.4 城市垃圾處理費(fèi)征收困難
　　根據(jù)“污染者付費(fèi)”的原則，城市居民作為排污者，應(yīng)對(duì)自己造成的生活垃圾治理承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。重慶市出臺(tái)的城市垃圾處理的收費(fèi)政策，即自2000年5月1日起，向城市居民每月每戶收取垃圾處理費(fèi)3元。收取的這些資金將專款用于城市垃圾處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。但從庫(kù)區(qū)實(shí)際了解到的情況來看，垃圾處理費(fèi)的征收很困難，很難從根本上解決垃圾處理場(chǎng)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)問題。主要有以下幾個(gè)方面的原因：一是收費(fèi)涉及面不全，無法保證垃圾處理的正常運(yùn)行；二是由于城市中流動(dòng)人口眾多，使現(xiàn)行的收費(fèi)渠道無法保證垃圾處理費(fèi)的足額征收；三是每戶人口數(shù)各異，老百姓認(rèn)為按每戶征收處理費(fèi)有不合理的地方，產(chǎn)生了對(duì)處理費(fèi)的征收的抵觸情緒。
3 三峽庫(kù)區(qū)城市垃圾處理場(chǎng)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式的構(gòu)想
　　筆者以為，解決前述問題的辦法是實(shí)行“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)，城市垃圾處理市場(chǎng)化運(yùn)行”。所謂垃圾處理場(chǎng)市場(chǎng)化，是指專門從事垃圾處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)或垃圾治理業(yè)務(wù)的企業(yè)接受政府主管部門的委托，進(jìn)行垃圾處理設(shè)施專業(yè)運(yùn)營(yíng)或垃圾處理。垃圾處理設(shè)施實(shí)行社會(huì)化有償服務(wù)，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，承擔(dān)委托責(zé)任，保證垃圾處理設(shè)施正常運(yùn)行和污染物達(dá)標(biāo)排放。其實(shí)施方法是：
　　(1)對(duì)可以實(shí)行集中治理的城市工業(yè)、生活垃圾，實(shí)行集中治理，規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以減少投資和運(yùn)行費(fèi)用，以利于提高管理水平和便于監(jiān)管。
　　(2)“城市垃圾處理市場(chǎng)化運(yùn)行”，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，可由政府主管部門主持招標(biāo)或招商引資，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人和外商投資經(jīng)營(yíng)，制定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使垃圾處理場(chǎng)也有產(chǎn)值（像其他服務(wù)行業(yè)一樣），也有略高于社會(huì)平均水平的利潤(rùn)，能夠正常維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和一定的積累擴(kuò)大再生產(chǎn)。
　　(3)“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”，污染交由集中治理的單位則按污染當(dāng)量出錢，實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，企業(yè)污染由企業(yè)負(fù)擔(dān)，居民污染由居民負(fù)擔(dān)，居民按每月每人收取，政府職能則是通過招標(biāo)、招商建立城市垃圾處理場(chǎng)，給予政策扶持和監(jiān)督管理。
　　國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)施垃圾處理場(chǎng)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)能從根本上解決過去傳統(tǒng)模式所帶來的弊端。實(shí)施垃圾處理設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)一方面能一勞永逸地解決政府的環(huán)保問題，運(yùn)營(yíng)公司的綜合管理能力和技術(shù)優(yōu)勢(shì)能確保垃圾處理場(chǎng)切實(shí)發(fā)揮作用，避免因管理和技術(shù)原因關(guān)停；運(yùn)營(yíng)公司專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化的檢測(cè)手段，標(biāo)準(zhǔn)化的檢測(cè)程序保證了排放滲濾液的水質(zhì)得到準(zhǔn)確監(jiān)控，杜絕了二次污染事件的發(fā)生。另一方面，運(yùn)營(yíng)公司也可以根據(jù)垃圾處理設(shè)施的狀況及自己的情況采用不完全承包、半承包、完全承包等不同的承包方式來降低風(fēng)險(xiǎn)。
4 三峽庫(kù)區(qū)城市垃圾處理場(chǎng)市場(chǎng)化運(yùn)行對(duì)策建議
4.1 加大宣傳力度，增強(qiáng)庫(kù)區(qū)居民的環(huán)保意識(shí)
　　庫(kù)區(qū)居民的環(huán)保意識(shí)有待加強(qiáng)，從我們?cè)趲?kù)區(qū)各縣發(fā)放“三峽庫(kù)區(qū)居民環(huán)境意識(shí)調(diào)查問卷”了解到，庫(kù)區(qū)居民認(rèn)為“135”蓄水后，長(zhǎng)江水變清了，水體質(zhì)量變好了占61.9%，認(rèn)為水的質(zhì)量變差了占21.3%，認(rèn)為水體質(zhì)量無明顯變化占16.8%。從這些數(shù)據(jù)來看，庫(kù)區(qū)人民都具有很樸素的環(huán)保意識(shí)，但對(duì)當(dāng)前庫(kù)區(qū)環(huán)境特別是水環(huán)境與我們的生活垃圾處理方式之間的關(guān)系認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足。因此，庫(kù)區(qū)各級(jí)政府的相關(guān)部門，應(yīng)加大宣傳力度，廣泛深入地開展多層次的宣傳工作，提高庫(kù)區(qū)人們對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)庫(kù)區(qū)水質(zhì)保護(hù)的意識(shí)，形成加強(qiáng)環(huán)境投入和環(huán)境管理的共識(shí)，同時(shí)也能增強(qiáng)居民對(duì)垃圾處理市場(chǎng)化的理解和支持，提高庫(kù)區(qū)居民對(duì)征收垃圾處理費(fèi)的心理承受能力。
4.2 轉(zhuǎn)變觀念，進(jìn)行城市垃圾處理業(yè)的管理體制創(chuàng)新
　　目前，庫(kù)區(qū)政府一定要抓住庫(kù)區(qū)大量城市（鎮(zhèn)）垃圾處理場(chǎng)建設(shè)的機(jī)遇，從機(jī)制改革入手，明確管理模式，使庫(kù)區(qū)的垃圾處理場(chǎng)建成之日起就是真正的企業(yè)，按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行，徹底解決困擾我們多年的“政府治污，收效甚微”的問題。政府干預(yù)要與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合。政府及其相關(guān)管理部門要建立起面向市場(chǎng)的服務(wù)體系和運(yùn)行機(jī)制，通過合資、合作、股份制、BOT等多種方式的投、融資渠道，推進(jìn)垃圾處理的專業(yè)化、社會(huì)化和市場(chǎng)化。要把環(huán)境管理中的具體事務(wù)分離出來，強(qiáng)化宏觀調(diào)控職能，弱化微觀事務(wù)管理，管理方式從以“項(xiàng)”（具體的項(xiàng)目）為主轉(zhuǎn)到以“向”（工作目標(biāo)和方向）為主上來，從而促進(jìn)工作效率和管理水平的提高。
4.3 政府對(duì)城市垃圾處理場(chǎng)應(yīng)給予政策扶持
　　政府對(duì)城市垃圾處理場(chǎng)的優(yōu)惠政策主要有：① 提供優(yōu)惠條件，如廉價(jià)或無償?shù)仄ぃ�允許其綜合利用開發(fā)；② 制定城市垃圾治理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并立法保障企業(yè)收費(fèi)收入，保證城市垃圾處理場(chǎng)有高于社會(huì)平均水平的利潤(rùn)，使城市垃圾處理場(chǎng)能夠正常經(jīng)營(yíng)和生存，并能獲得相應(yīng)的發(fā)展，滿足環(huán)境管理的要求。這一條很重要，因?yàn)閹?kù)區(qū)有的城市垃圾處理場(chǎng)已經(jīng)建好，但因運(yùn)行費(fèi)來源未解決而不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，個(gè)別廠甚至因此而停產(chǎn)；③對(duì)城市垃圾處理場(chǎng)實(shí)行減免稅；④對(duì)城市垃圾處理場(chǎng)的用電或發(fā)電并網(wǎng)給予優(yōu)惠；⑤建立環(huán)保資本市場(chǎng)，鼓勵(lì)中外企業(yè)、個(gè)人投資經(jīng)營(yíng)城市垃圾處理場(chǎng)，誰(shuí)投資誰(shuí)受益，保障投資者的合法收益，建立自主投資、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的良性機(jī)制；⑥把發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為剌激內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施，在國(guó)債投入、信貸、證券、基金方面給予大力支持。
4.4 建立和完善庫(kù)區(qū)城市垃圾處理的相關(guān)政策和法規(guī)
　　現(xiàn)階段，三峽庫(kù)區(qū)對(duì)于垃圾處理的政策和法律法規(guī)還很不完善，甚至還有空白。沒有建立公平合理的“污染者負(fù)擔(dān)”和“受益者補(bǔ)償”原則。缺乏統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)規(guī)范和部門管理，使得庫(kù)區(qū)的垃圾處理出現(xiàn)垃圾收集與垃圾填埋的脫節(jié)，垃圾處理場(chǎng)滲濾液處理與污水處理廠之間缺乏協(xié)調(diào)等問題，妨礙了庫(kù)區(qū)垃圾處理場(chǎng)的正常運(yùn)行。因此，我們必須盡快制定和完善與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政策措施和法律法規(guī)，用法律的形式將城市垃圾的管理列入城市建設(shè)規(guī)劃之中。庫(kù)區(qū)垃圾有了管理依據(jù)，明確了治理目標(biāo)，政府機(jī)構(gòu)就可以強(qiáng)化垃圾處理，保證三峽工程的順利建設(shè)、運(yùn)行，確保庫(kù)區(qū)人民有一個(gè)良好的生活與工作環(huán)境。
參考文獻(xiàn)
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