監(jiān)理工作的工程變更的若干問題

摘 要：此文闡述監(jiān)理工作的工程變更目前存在的若干問題，造成國有投資資金流失。
　　一、不負經(jīng)濟責任的委托人產(chǎn)生同樣不負責任的代理人

　　監(jiān)理單位管理工程項目的權(quán)利的合法性是來源于建設(shè)單位的委托與權(quán)利的讓渡和授予，即委托——代理關(guān)系，某些專業(yè)部委的工程建設(shè)管理中，目前許多建設(shè)單位本身獲得此權(quán)利的合法性往往是來源于非經(jīng)濟性質(zhì)比如行政或政治的多重委托——代理關(guān)系，對工程建設(shè)只承擔行政責任，所謂行政責任，具體來說，首先是工程進度責任，其次是不能即時發(fā)生質(zhì)量和施工安全惡性事故的責任。基本無須承擔、或較少承擔經(jīng)濟責任。精確的說法，應(yīng)當名之曰：主辦單位，夫“主辦”者，乃是主持操辦工程項目建設(shè)管理的一些具體事務(wù)之謂者也。這就產(chǎn)生了一個問題：不負經(jīng)濟責任的委托人——建設(shè)單位，產(chǎn)生同樣不負責任的代理人——監(jiān)理單位！無論歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)還是現(xiàn)實的行業(yè)狀況，也無論高深莫測的委托——代理理論還是工程項目建設(shè)管理的實踐活動，沒有理由和證據(jù)表明在委托人不負、或較少負經(jīng)濟責任的前提條件下，代理人會切切實實負責任，無論建設(shè)單位還是監(jiān)理單位都概莫能外。

　　目前的制度安排，既不滿足理性激勵相容條件，也不滿足理性約束相容條件。在微觀層面，不排除具體的工程項目或工程項目的具體部分監(jiān)理單位較為負責任；在宏觀和中觀層面，監(jiān)理單位作為建設(shè)單位委托的代理人，除了其自身無法左右的因素之外，對于投資控制不夠負責任，具體地說，對于施工現(xiàn)場由于不可預(yù)見因素或者設(shè)計不完善發(fā)生的工程變更所涉及的可能增加的投資的控制不夠負責任，與實行監(jiān)理制的初衷有較大的差距，原因首先乃是在于委托人不夠負責任，委托人不夠負責任乃是因為委托人的委托人不夠負責任，而委托人的委托人不夠負責任乃是因為委托人的委托人的委托人不夠負責任。

　　事實上，建設(shè)單位對施工監(jiān)理單位控制投資的要求也比較低，這固然與建設(shè)單位不愿意放棄既得利益密切相關(guān)，也與其面臨的經(jīng)濟邊界約束條件密切相關(guān)。建設(shè)單位對監(jiān)理單位的要求比較低，施工單位對監(jiān)理單位的“要求”可不低，在此基本戰(zhàn)略態(tài)勢下，依筆者多年的觀察，監(jiān)理人員辦理工程變更時常出現(xiàn)如下問題：1、不負責任地簽字認可；2、毫無獨立判斷地簽字，既不認可也不否決。二者都是不負責任的具體表現(xiàn)。

　　二、獲得監(jiān)理業(yè)務(wù)的非市場競爭性質(zhì)

　　某些專業(yè)部委的工程建設(shè)管理中，在行政邏輯主宰一切和“同體監(jiān)理”的約束條件下，固然束縛、劫持、綁架了監(jiān)理的獨立性和自主性，但監(jiān)理單位同時享受了共同體的保護，由于部門壁壘，部門共同體之外的監(jiān)理單位無法染指共同體內(nèi)的工程項目管理，共同體內(nèi)獲得監(jiān)理業(yè)務(wù)的競爭十分有限或者完全是行政計劃指令。打個不恰當?shù)谋确剑�共同體是父親，監(jiān)理單位是兒子，父親對兒子固然不恰當?shù)匦惺沽恕案笝?quán)”，粗暴地干涉兒子的婚姻自由，卻相當程度上盡了“父責”和表示“父愛”，在“父愛主義”的關(guān)懷下，父親為兒子結(jié)婚購買、裝修新房和配置家俱，并替兒子承擔對兒子的兒子即孫子的撫養(yǎng)和教育義務(wù)。前者抑制監(jiān)理權(quán)利的彰顯；后者則解除了監(jiān)理單位的生存壓力，自然也包括投資控制和辦理工程變更的質(zhì)量水平會不會丟“飯碗”的壓力。監(jiān)理工程師培訓(xùn)教材中說：“一般來說，監(jiān)理單位維護業(yè)主的合法權(quán)益容易做到，而維護承建商的利益比較難。究其根源，還是怕別人說自己出賣業(yè)主的利益，怕因此而影響自己承攬監(jiān)理業(yè)務(wù)”編撰教材的人如果不是教條主義，就是不諳熟行業(yè)現(xiàn)狀，或者是受制于話語空間的限制。目前的監(jiān)理單位，則恰恰相反。從這個意義上說，共同體內(nèi)的廣大監(jiān)理單位及其從業(yè)者，既是受害者，毋庸諱言，又是既得利益者。

　　三、監(jiān)理費用較低和實行監(jiān)理工程的范圍越來越大、規(guī)模越來越小

　　某專業(yè)部委的工程項目具有“點多、線長、面廣”，交通通訊不便等特點，工程監(jiān)理費為建安造價（不包括工程前期費用）的0.4%~2.0%，多數(shù)在0.6%~1.4%之間，如果不管工程特點一刀切往往太低；某專業(yè)部委規(guī)定，凡新建工程和更新改造工程，投資額從多至數(shù)十億元，小至數(shù)萬元，都必須實行監(jiān)理。可以毫不夸張地說，這不僅影響建設(shè)監(jiān)理行業(yè)難以吸引高素質(zhì)的人才，監(jiān)理單位缺乏可持續(xù)發(fā)展能力等長遠的戰(zhàn)略問題，只從目前的業(yè)務(wù)操作層面上說，這不僅不能真正發(fā)揮監(jiān)理的作用，還極易而且已經(jīng)損害了監(jiān)理的形象、威信和地位，主要原因是：現(xiàn)有監(jiān)理人員數(shù)量有限，遠不能覆蓋規(guī)定標準以上的工程，監(jiān)理工作自然不能十分到位。另外，監(jiān)理人員的層次和梯隊不夠和不明確，按《規(guī)范》要求，項目監(jiān)理機構(gòu)的監(jiān)理人員應(yīng)分為總監(jiān)、專業(yè)監(jiān)理工程師、監(jiān)理員三個層次，必要時還應(yīng)增加總監(jiān)代表一個層次，實際操作中往往是三合一或四合一。甚至反過來，“一”又生二生三， “一”如何生二生三乃至生萬物及其危害將另外撰文論述。監(jiān)理人員的層次和梯隊不夠的指向同樣是監(jiān)理工作不到位。監(jiān)理工作不到位造成沒有消除信息不對稱，沒有消除信息不對稱的理論后果是有違實行監(jiān)理制的初衷，至少是沒有完全實現(xiàn)實行監(jiān)理制的初衷，實踐后果是造成國有投資資流失。

　　四、實施工程變更的信息來源的非唯一性

　　《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》（GB50319-2000）第6.2.3條規(guī)定：“在總監(jiān)理工程師簽發(fā)工程變更單之前，承包單位不得實施工程變更。”也就是說，相對于施工單位，只有總監(jiān)才是實施工程變更以及如何變更的唯一的信息來源。某些專業(yè)部委的工程項目建設(shè)管理的博弈格局中，合同和規(guī)范的履行極不嚴肅，共同體內(nèi)的相關(guān)職能部門都可以、能夠、也經(jīng)常指令——常常是口頭指令——施工單位實施工程變更，很多情形還不通知監(jiān)理單位，施工單位不經(jīng)監(jiān)理認可往往就可以、能夠、愿意、或不得不實施工程變更，但最終還得監(jiān)理簽署肯定性的意見并加蓋公章予以書面認可，否則合法性會成問題。對此，監(jiān)理單位不得不被動適應(yīng)。也就是說，并非只是總監(jiān)才擁有指令實施工程變更的權(quán)力，包括建設(shè)單位在內(nèi)的共同體內(nèi)的相關(guān)職能部門也擁有、甚至更擁有權(quán)力，而且可以不通知、不通過監(jiān)理，這對建設(shè)方和施工方都幾乎無影響。這不僅影響監(jiān)理的形象、威信和地位，相對于監(jiān)理單位，這還意味著監(jiān)理工作形式不公正。

　　《規(guī)范》的規(guī)定是有道理的，權(quán)力是信息，各方之間的制度、法律、法規(guī)、規(guī)范、規(guī)章、合同等等有形與無形的契約是權(quán)力信息的傳遞通道，只要實施工程變更的權(quán)力信息不是來源于監(jiān)理這一唯一的信息源，理論上就意味著監(jiān)理單位的權(quán)力（權(quán)利）信息的傳遞通道被別的權(quán)力信息截斷，這將加大監(jiān)理單位的信息成本，較為極端的情形是已經(jīng)隱蔽的工程或者“風流總被雨打風吹去”的工程的信息成本近似于無窮大。結(jié)果一望可知，造成國有投資資金流失。

　　五、建設(shè)監(jiān)理行業(yè)的自律性差，自律性機制和約束機制基本處于缺失狀態(tài)

　　行業(yè)協(xié)會是行業(yè)的旗幟、象征和代表，當前行業(yè)協(xié)會的處境比較難堪和尷尬，一方面，不能擺脫“二政府”的地位，另一方面，對廣大從業(yè)單位和從業(yè)人員沒有約束力、號召力、凝聚力和吸引力，后者更是致命傷，從發(fā)達國家的行業(yè)協(xié)會的歷史起源、現(xiàn)實存在和具體作用考察，行業(yè)協(xié)會存在的唯一理由，乃是廣大從業(yè)單位和從業(yè)者的自發(fā)要求，而非任何其他。中國的行業(yè)協(xié)會比較特殊，脫胎于政府恩賜給后者的一份“禮物”，相對于政府，目前難以充分代表行業(yè)的整體利益和反映呼聲，不能對政府的行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督施加應(yīng)有的影響力；相對于后者，行業(yè)協(xié)會不是政府，其表現(xiàn)又很像是政府，但不具備應(yīng)有的權(quán)威，也不能提供有效的管理和服務(wù)又沒有吸引力，后者顯然不太買帳。反之，后者不買帳的直接后果是難以實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會的“行業(yè)服務(wù)，行業(yè)自律，行業(yè)代表，行業(yè)協(xié)調(diào)”的職能定位，間接后果是致使政府職能的轉(zhuǎn)變和“有所不為，有所必為”的戰(zhàn)略性改革舉措舉步維艱、困難重重，令人欲說還休。二者的共同指向都是行業(yè)的無序和非規(guī)范化，行業(yè)自律性機制和約束機制嚴重缺失，缺乏制度化的保障。后者不買帳的根本原因在于其生存之道無真正的市場淘汰機制，刀暫時還沒有架到脖子上，無行業(yè)服務(wù)和行業(yè)自律以節(jié)約自身交易費用的自發(fā)要求。

　　當前監(jiān)理單位和監(jiān)理人員仍處于散兵游勇、各自為戰(zhàn)階段，監(jiān)理人員的自律性奇差，遠未形成為職業(yè)生命所系的必須公正、獨立、自主地開展監(jiān)理工作等先進而穩(wěn)固的道德理念和價值觀，在監(jiān)理工作和工程變更中無所用心，隨意性太大，從而造成國有投資資金流失。而且由于監(jiān)理單位信息成本方面的比較優(yōu)勢，外部還很難加以約束。由是觀之，監(jiān)理單位的投資控制方面的僅有的一點權(quán)力（權(quán)利）乃是一把雙刃劍，雙刃劍的兩邊都不太鋒利。

　　身交易費用的自發(fā)要求。當前監(jiān)理單位和監(jiān)理人員仍處于散兵游勇、各自為戰(zhàn)階段，監(jiān)理人員的自律性奇差，遠未形成為職業(yè)生命所系的必須公正、獨立、自主地開展監(jiān)理工作等先進而穩(wěn)固的道德理念和價值觀，在監(jiān)理工作和工程變更中無所用心，隨意性太大，從而造成國有投資資金流失。而且由于監(jiān)理單位信息成本方面的比較優(yōu)勢，外部還很難加以約束。由是觀之，監(jiān)理單位的投資控制方面的僅有的一點權(quán)力（權(quán)利）乃是一把雙刃劍，雙刃劍的兩邊都不太鋒利。