一、過去20年中國創造世界1/4新增就業崗位

　　從1978年以來的23年，我國新增創造了3.3億就業崗位，其中創造非農就業崗位24678萬人，可以說是世界上創造就業崗位最多的國家 。1980-1999年期間世界總勞動力人數增加了8.59億人，其中中國增加了2.12億人， 占世界新增總數的24.7 %。這表明，過去20多年中國經濟發展所創造就業崗位占世界新增崗位的1/4。中國發展對世界發展特別是解決全球就業問題做出極其重要的貢獻。

　　全球最突出的發展問題是就業與失業，今年6月第九屆國際勞工組織年度報告認為，目前失業和就業不足狀況影響全世界一半以上就業人口，全球約有10億多人失業或就業不足；未來10年內全世界將需要創造5億個新就業機會 。這是中國失業與就業的全球背景。

　　從國際角度觀察中國失業狀況。經濟轉型國家都出現了勞動就業參與率和就業增長率大幅度下降，以及失業率大幅度上升的“轉軌失業”狀況。根據世界銀行提供資料，在1989-1997年期間，中亞、東歐和俄羅斯都出現了這種情形（見表1）。但是中國從改革一開始就避免了這種“轉軌失業”，勞動就業參與率大幅度上升，就業正增長，失業率相對比較低；直到1995年以后，在國有和城鎮集體企業出現“轉軌失業”現象。中央和國務院領導人對此很快作出了反應。

　　江澤民總書記在1995年就提出要妥善解決企業富裕人員分流和破產企業職工再就業問題。1997年12月朱镕基副總理明確提出：“堅定不移地走鼓勵兼并、規范破產、下崗分流、減員增效、實施再就業工程的路子”�！皣�有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作會議”更加明確兩大項任務，即做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作，這是一個比較完善的政策體系。我認為中央采取這些措施是及時的、必要的，也是比較成功的。

　　根據國家經貿委資料（2002年3月），從1998-2001年期間，全國國有企業累計有2250萬職工下崗，有1700多萬人實現再就業，約占總數的2/3。我們根據《中國統計摘要》（2002）數據分析，1995-2001年期間，若扣除正常退休人數，全國城鎮下崗職工累計在4500萬人左右，約有3000-3500萬人實現再就業或靈活就業，占全部下崗職工的2/3-3/4之間，目前還有1000萬人下崗，應該說在這么大的下崗“洪水”面前能夠解決這么多人的再就業已是很了不起的成績。

    二、我國就業形勢十分嚴峻

　　目前對我國就業形勢有兩種不同的判斷：一是認為我國就業形勢十分嚴峻，已進入高失業階段；二是我國在就業壓力增大，但就業形勢比較穩定。從1997年以來我一直是持第一種看法，而且認為我國就業形勢愈來愈嚴重。

　　這一觀點的主要依據是：我國就業供與需總量矛盾日益突出；我國就業與供給結構性矛盾也十分突出，一方面非熟練、低技能人數基數過大、比例過高、供給過多，另一方面熟練、高技能、新興技術就業者得不到滿足，且工資增長率過高；就業困難群體在擴大，許多國有企業下崗人員再就業比率愈來愈低，就業難度愈來愈大，加入WTO之后，在短期內我國城鄉就業問題日益突出。

    三、政府不必對國有企業下崗職工承諾“就業保障”

　　從1997年來，國家主要實行社會保障，是通過建立三條基本線，確保國有企業改革、結構調整中的下崗職工、登記失業人員、貧困人口基本社會保障。從現在起轉向以創造就業為中心的積極的主動的發展政策。經濟發展目標由經濟增長優先轉為擴大就業優先；勞動社會保障政策從社會保障為重點的被動性勞動力市場政策轉為創造就業為重點的主動性勞動力市場政策；勞動力市場政策從限制農民進城轉向鼓勵農民進城；主要新增就業渠道從正規就業轉向非正規就業；從下崗分流、減員增效轉向鼓勵吸納下崗失業人員。

　　需要指出的是，國務院領導人公開承諾：對國有企業下崗職工實行就業保障，用3-5年的時間基本解決他們的再就業問題 。我認為，政府既無必要也不可能對所有國有企業下崗職工提供就業保障，勞動力市場總是存在著失業人員，特別是國有企業職工的勞動力市場，現在下崗比例和失業率遠高于城鎮農民工的失業率（只有1.5%）。國家只能提供保障人人就業機會平等、不受任何歧視、幫助具有勞動能力者提高就業競爭力，不論他（她）是國有企業下崗職工還是農民工，對所有人實行“國民待遇”。如果有什么特別的作法，那就是為下崗職工提供至少一次的職業指導、一次免費的職業培訓，三次提供職業信息。必要時提供獲得小額貸款信用擔保或財政貼息。在中國城鎮要堅持實行市場化導向的就業政策，公平競爭的勞動力市場政策。在處理國有企業下崗職工再就業方面，政府要分清哪些能做，哪些不能做，哪些不能說只能做，哪些既不能說又不能做。當然政府說了就要做，“取信于民”，但還需要計算一下成本和收益，包括機會成本和長期成本。

    四、要充分估計解決國有企業下崗職工

　　再就業問題的艱巨性、長期性和復雜性

　　企望用3-5年的時間基本解決國有企業下崗職工的再就業問題是不太現實的目標。1994年我國國有企業失業職工約180萬人，相當于前7年失業人數總和，平均失業周期由前幾年的4個月增加到6個月；企業富余職工大量增加，其中約有300萬人待崗。為此當時的勞動部提出關于實施再就業工程，國務院于1995年4月批準。再就業工程初步設想從1995年開始在5年時間內組織800萬富余職工參加再就業工程。遼寧省準備計劃在4年內解決75萬失業職工和企業富余職工再就業和安置問題 。現在回過頭來看這個問題并不像當初想象的那么容易解決，我們還缺乏對國有企業下崗職工再就業問題的艱巨性、長期性和復雜性的充分認識，既要打“攻堅戰”，但是其本質應該是一場“持久戰”。

　　現在全國下崗人數不是幾百萬人，而是千萬人，有的省就幾百萬人，不是花3-5年的時間就能夠解決的，可能需要更長的時期；也不是能夠徹底解決的，總要留一點后遺癥。倒不如把重點放在創造總的就業目標上，不要使就業目標變成針對某些人群的就業目標。在世界上沒有哪個國家的就業目標是針對某些人群的，而是針對全體人口的，這也比較公平。

　　相對于進城農民工，許多未再就業的國有企業下崗職工，雖然年齡偏大，但是工齡較長、有一定技能，文化程度也較高，平均文化程度11.27年（見表2），下崗時間長、不能再就業的主要原因是不能適應市場經濟和就業競爭，就業收入預期過高。過去5年創造新增4000萬工作崗位，許多大中城市是主要的新增就業崗位的地區，但是有工作崗位并不等于他們能夠就業。他們下崗屬于“非自愿性失業”，但在許多就業機會面前，他們常常屬于“自愿性”失業。就業本身是就業者和雇主之間的自愿性的雙向選擇，在這種情況下，政府不能直接干預來保障他們的就業，也沒有必要承諾保障他們的就業。在向市場經濟轉型中，必須堅持市場導向的就業方針，除非是那些喪失勞動能力或者勞動能力較弱的人（例如殘疾人），才能給予必要的就業援助。

    五、今后創造就業的主要方向是非正規就業或靈活就業

　　需要重新界定就業的定義。第一、將其世界上廣為通行的靈活性就業引入中國，如過去一周曾從事過1個小時以上合法勞動獲取合法報酬者可視為就業；第二、實行在市場經濟國家更為通行的非正規就業制度；第三、實行更為靈活就業方式；第四、鼓勵正規部門創造非正規就業，既可以提高工作效率和競爭力，又可以創造較為靈活多樣的就業；第五、鼓勵自謀就業、家庭就業、組織就業、臨時就業、社區就業、小時就業、階段性就業，采取更為靈活的優惠政策。

　　在中國城鎮非正規就業占總就業人數比重可能達到45.5%。從統計口徑看，非正規就業包括3部分：一是城鎮私營企業，由1996年620萬人增加到2000年的1268萬人，增長了1倍；二是個體經濟由1996年的1709萬人增加到1999年的2410萬人，而后下降到2000年的2136萬人；第三項其他人員是指城鎮總就業人數減去國有、城鎮、集體和其他單位以及私營和個體人員，是由進城農民工、下崗職工、再就業職工、其他靈活就業人員組成。據羅斯基（2002）估計，1996年約3733萬人，2000年為6286萬人。那么1996年全國城鎮職工、再就業人員、其他靈活就業人員、非正規就業6062萬人，占總就業人數比重約28.5%，到2000年非正規就業人員達9690萬人，比1996年增加了3628萬人，占總就業人數比重45.5%比1996年提高了17個百分點 。這遠比我們在先前的研究要高的多 。這表明，中國城鎮新增加就業主要崗位是非正規或靈活就業，極少量正規部門的正規就業，主要是大量進城農民工、正規部門下崗分流人員，還有相當部分的大中專畢業生以及具有專業技能的專業人才。

    六、外出農民工已經成為轉移農民的主要渠道

　　根據陳錫文、韓俊估計（2002），目前全國外出農民工約占農村勞動力的13%左右，在中西部有的地區達到20—30%。90年代跨地區流動農民共增加了4300萬人，超過鄉鎮企業新增就業人數3192萬人。

　　1984年中央1號文件準許農民自籌資金、自理口糧進入城鎮務工經商；1994年實施以就業證卡管理為中心的農村勞動力跨地區流動就業制度；1997年《政府工作報告》還是主張農村剩余勞動力轉移的首要方向是向農村經濟的深度和廣度進軍；2000年“十五”計劃綱要，首次提出打破城鄉分割體制，逐步建立市場經濟體制下的新型城鄉關系，改革城鎮戶籍制度，形成城鄉人口有序流動的機制，取消對農村勞動力僅城鎮就業的不合理限制，引導農村富余勞動力在城鄉、地區間有序流動；2001年11月中央經濟工作會議，江澤民總書記提出“以城鎮化促進農村剩余勞動力的轉移，實現城鄉勞動力資源的合理配置”；2002年中央2號文件規定對進城農民要“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”。提出逐步形成城鄉統一的勞動力市場。健全進城務工農民的勞動力合同管理，維護他們的合法權益。

    七、三個重要建議

　　第一，應召開全國就業工作會議，而不是國企下崗職工再就業工作會議。全面討論中國的創造就業目標，包括城鄉就業目標，正規與非正規、固定與靈活就業、暫時與臨時就業。各地區確定就業目標，不僅是本地，包括外地，不僅是國企下崗職工，而且是農民工。提出全國就業戰略、就業政策與相關政策。

　　第二，應定期公布調查失業率和就業信息，及時發布全國與地方各類勞動力市場信息。我國是1996年開始將城鎮登記失業率作為國民經濟和社會發展計劃的主要宏觀調控指標之一。但是該指標并不能反映失業的真實情況。為什么登記失業率偏低呢？其一是只限于在就業服務機構登記的城鎮失業人員，沒有包括未登記的在城鎮中的非農業人口中的失業人員；其二是指失業人員只限于16歲以上、50周歲（女性45歲）以下的人員。在統計失業口徑方面應參照國際勞工組織定義，不再出現下崗職工的口徑，不是失業者就是就業者。

　　第三，促進靈活性、統一性、公平性勞動力市場，實行“平等國民待遇”的勞動力市場政策，建立有利于促進就業的失業保險政策。國外在領取失業保險金一般規定是：非自愿性失業，交納一定期限的失業保險費或在受保職業工作一定年限；申請者具有工作能力并愿意尋找工作。領取失業保險金的時間有一定限制，一般為13—36周（3－8個月）。實際上中國政府對國有企業下崗職工已經采取了特殊的作法，如發放基本生活費三年、失業保險金三年的做法，相對城鎮集體下崗職工和進城務工的農民是超國民待遇，相對國際上通行的失業保險期限也是時間長、成本高、再就業比例低。1988年國際勞工組織大會通過的《促進就業和失業保護公約》和《促進就業和失業保護建議書》提出失業保護制度尤其是失業補貼要有利于促進充分的、生產性的合資有選擇的就業。因此，無論是發放基本生活費還是領取失業保險金都必須以促進再就業和就業為目標，中國應當向全社會全面介紹國際通行的作法，并逐步采取國際勞工組織推薦的促進就業和失業保護的辦法。