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《條例》首次以法律的形式明確了法律援助是政府的責任�？紤]到《條例》在性質(zhì)上是行政法規(guī)，而不是法律，在法律援助的國家義務和政府的行政責任方面作出區(qū)分是有必要的。不過，即使是一種行政責任也屬于法律責任的范疇，而法律責任的前提是法律義務，無義務則無責任。因此，政府對法律援助所負有的責任被理解為一種法律義務。盡管如此，迄今為止，法律援助尚未宣布為一種國家義務。
根據(jù)依法行政的原理，政府應當對法律援助負有積極的有作為的義務，并且這種作為須建立在法律有明確規(guī)定的基礎上。為此，首先看一下條例對政府法律援助責任的規(guī)定是有必要的。這些規(guī)定可以簡單歸納為：
1．提供財政支持；
2．設立專門的法律援助機構；
3．支持、鼓勵其他社會組織為經(jīng)濟困難的公民提供法律援助；
4．獎勵或懲罰對法律援助工作作出突出貢獻或違法亂紀的個人或團體。
在這些責任中，最重要的是前兩項法律責任。提供財政支持，即對實施法律援助的人員提供經(jīng)費支持，在實踐中這一項義務主要以支付辦案補貼的形式出現(xiàn)。辦案補貼各地標準不一，但可以明確的是辦案補貼不具有補償或贏利性質(zhì)，這一點對探討法律援助的本質(zhì)具有重要意義。設立的專門的法律援助機構的主要職責有兩項，一是受理、審查法律援助案件，二是指派或安排人員提供法律援助。前一項職責是程序意義上的；后一項職責形成了政府與實施法律援助人員的兩個法律關系：一是指派關系；二是安排關系。從當前法律援助的實踐來看，指派關系是主要的，安排關系是次要的。
安排關系是一種職務關系，建立在政府的行政命令的基礎上。法律援助機構“所屬人員”或“工作人員”應當服從特定的行政命令，即對符合標準的法律援助案件提供免費的法律服務。對法律援助機構“所屬人員”或“工作人員”而言，接受一項法律援助工作如同政府其他部門的工作人員所從事的工作，是一項任務，是基于行政命令的一項當然的工作。拒絕或不能完成這項工作意味著違反命令或不具有執(zhí)行能力，將面臨被行政制裁的后果。
與安排關系不同，指派關系不是一種職務關系。自律師體制改革后，中國的律師制度以“自收自支”、“自負盈虧”、“自我管理”的合伙制律師事務所為主要運作方式。律師身份上發(fā)生了巨大變化，律師不再是“公職人員”，更不是“國家干部”，而是至今也未厘清的表達含糊的提供法律服務的“執(zhí)業(yè)人員”。律師的這種身份決定了政府與律師之間的關系不是一種行政關系，即命令和被命令、服從和被服從的關系。如果說，政府與其所屬人員或工作人員是一種內(nèi)部關系，那么，政府與律師之間的關系無論如何也不被定性為一種內(nèi)部關系。
應當承認，很難說指派關系是什么性質(zhì)的關系，但從上述的“是什么”和“不是什么”的一系列判斷中，大致可以作類比的分析。也就是說，指派關系類似于民法中的轉(zhuǎn)委托關系，即當政府承諾法律援助是自己的責任時，是政府而不是其他社會主體承擔了法律援助的義務。從政府承擔法律援助責任到律師實施具體的法律援助案件的質(zhì)物就是這個指派關系。由政府安排所屬人員或工作人員從事法律援助，還是由政府指派的其他人員從事法律援助，對受援助的對象而言，都不重要。
指派關系面臨的問題是，政府的法律援助的活動可以法律規(guī)定由律師代為實施，而且這種代為實施的行為具有法律上的強制性，指派關系因此就有可能演變?yōu)榱硪环N安排關系，在嚴重的情況下，它就是一種行政“攤派”，“不適當?shù)男姓深A（攤派）不但沒有達到原來設想的用法律援助重塑律師良好形象的社會目的，反而因律師無法滿足眾多援助需求而處于非常尷尬的境地”。[1]與指派關系相比，政府在履行法律援助責任中的模糊性、抽象性以及難以歸責性，已經(jīng)引起了廣泛的注意，受到了批評。[2]也許這正是我們需要嚴肅思考的問題所在。
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