論我國環境行政監督體制

李彩虹（河海大學人文學院法律系 南京 210098）

內容摘要 我國環境監督管理體制突出的是環境行政管理，忽略了對環境行政監督體制的構建和完善，而環境行政監督體制的完善對我國環境法的實施和環境保護有重大意義。本文結合法理學和環境法學的有關理論，分析了我國現行環境行政監督體制存在的問題，并就完善我國環境行政監督體制提出了一些建議。

一 環境行政監督的涵義

　　“監督”在現代社會一般指對國家權力的行使進行有法律效力的約束、制約和控制（沒有法律效力的監督本文不予論述）。法律監督的構成包括監督主體、監督客體、監督內容、監督的權利與權力以及監督規則五個要素。我國法律監督主體具有廣泛性，包括各種國家機關、社會組織、社會團體和公民，在實踐監督客體主要是國家行政執法機關和司法機關及其工作人員。

　　環境法律監督，理論上應指對行政執法機關的環境行政執法行為和司法機關的環境司法行為進行監督。在我國現行環境監督管理體制中，環境監督與環境管理不分，突出的是環境行政管理，忽略了對環境行政管理權的監督，環境行政監督體制相對較弱。從我國環境法實施的實際狀況來看，我國政府掌握大量環境管理權，但是對政府權力的監督不夠，給我國環境保護實踐帶來不少問題。因此本文論述對政府環境管理權的監督。

二 我國現行環境行政監督體制及其存在的主要問題

　　應當說自1989年《環境法》頒布以來，隨著中國環境法制建設的不斷健全和完善，環境法在總體上得到了較好的實施，但是對環境行政權的監督一直是環境法制建設的軟肋，這是長期影響著環境法實施效果的一個重要因素。我國環境法體系授予政府大量環境管理權，卻沒有建立起一個完整的環境行政監督機制來約束政府的權力， 從整個法律監督體制來看，環境行政監督體制存在很多問題：

（一）權力機關的監督未發揮應有的作用

　　權力機關的監督對維護法治，捍衛民主，防止專橫具有非常重要的作用。從國家權力機關監督的內容看，包括法律上的監督和工作監督。法律監督是全國人大及其常委會以及地方人大及其常委會對法律實施的監督，如全國人大監督憲法的實施，全國人大常委會撤消國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令等。工作監督主要是聽取和審議政府機關的工作報告，向政府機關提出質詢案，對重大問題組織調查委員會進行調查處理等。

　　根據我國環境法制現狀，我國權力機關的環境監督，主要是指對政府工作的監督。在環境法實施中，我國權力機關的監督遠沒有發揮應有的監督作用，少有權力機關因重大環境問題向政府提出質詢案，或因政府做出對環境有危險的抽象行政行為而撤消該行政行為，或因環境行政官員的失職行為而撤消其職務等。

（二）行政監督效率低

　　行政監督包括國家行政系統內部上下級之間的監督（一般行政監督）、行政系統內部設立的專門機關的監督.行政隸屬關系中上級行政機關對所屬部門和下級行政機關的監督實際上也是行政機關行使管理職能的一種手段。行政系統內部專門機關的監督，是由該機關對行政機關及其公職人員進行法紀檢查的監督形式，這里專指行政檢察，即由行政監察機關進行的對國家行政機關及其工作人員和國家行政機關任命的其它人員執行法律、法規、政策、決定和命令的情況以及違法違紀行為進行監督。

　　現實中，很大一部分環境污染和環境破壞是因為環境行政機關工作人員濫用職權，玩忽職守，不嚴格執法造成的，如濫發許可證，批準不合格的環境影響評價書，發現企業沒有按三同時制度的要求運作，也不給予行政處罰等。我國《環境法》第45條規定，環境保護監督管理人員濫用職權，玩忽職守，徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分，但是在實際中，由工作人員所在單位或者上級主管機關對工作人員的失職違紀行為做出行政處分，這種“監督”（內部監督），因缺乏（外部）監督而難有實際作用，因為在這種情況下，行政決策權與監督權合而為一，自己監督自己；至于專門監督，由于行政監察機關隸屬于政府，因此監督權從屬于決策權，這在邏輯上是荒謬的，何談對行政決策權形成有效的監督與制約。因此整個行政監督實際上效率非常低。

（三）審判機關的監督受限

　　在我國，人民法院對行政機關的監督是通過審理與行政機關及其工作人員有關的具體案件來實現的。按我國現行法規定，人民法院的環境行政監督是對具體環境行政行為的合法性進行審查。

　　我國《行政訴訟法》規定，只有具體行政行為可提起行政訴訟，并且原告必須與行政行為有直接的利害關系。所謂具體行政行為，指針對特定人或事所采取的行為，其內容和結果將直接影響某一個人的權益，一般包括行政許可、行政確認、行政處罰等，抽象行政行為是以不特定的人或事為對象，制定具有普遍約束力的規范性文件的行為，如制定行政法規和規章的行為，發布決定、命令的行為等。在這樣的受案范圍標準下，許多政府的環境行政行為將不受法院監督，如我國《環境法影響評價法》中規定的指導性規劃和專項規劃及其審批都不屬于具體行政行為，如果其對區域居民造成損害，居民不能提起行政訴訟；建設項目的審批雖然屬于具體行政行為，但區域居民與建設項目不具有直接的利害關系，因而也不能對其提起行政訴訟，也就是說居民的權益受到損害而得不到救濟，這顯然與法的精神相悖。

（四）公眾監督沒有制度保障

　　公眾與環境狀況密切相關，是環境問題的直接受害者，公眾對環境法實施的有力的監督方式之一就是公眾參與環境影響評價。我國《環境法》沒有規定公眾參與制度，《環境影響評價法》雖然做了規定，但是這個規定存在很大漏洞，使得公眾參與在實踐中可能得不到實施，這些漏洞在于：一是對指導性規劃沒有規定公眾參與程序，二是規定可以以其他方式代替公眾參與評價的方式，三是允許專項規劃的編制機關和建設項目的建設單位不聽取公眾意見，采納或不采納公眾意見只需在環境影響評價報告書上附具說明即可，并且法律沒有要求編制機關和建設單位說明采納或不采納的理由。在我國現有環境保護意識水平下，這樣的規定會使公眾參與流于形式。

　　公眾對環境行政進行監督的最有力的方式是提起行政訴訟。我國環境法律法規均沒有規定公眾的環境行政訴訟權，這與我國行政訴訟法學理論中的受案范圍和行政訴訟司法實踐有關，本文將在第三部分（四）中論述。

三 完善我國環境行政監督體制的建議
　
　　環境問題的解決與環境質量的改善，有賴于環境法的良好實施，有賴于建立一個完善的環境行政監督體制，基于本文第二部分的論述，以下就完善我國環境行政監督體制提出一些建議。

（一） 充分發揮權力機關的監督功能

　　首先，權力機關應加強對政府的環境工作監督，在聽取和審議政府工作報告時，應重視政府對環境工作的報告，并對環境重大事項和專題工作的匯報做出相應決議；加強質詢的監督方式，針對環境法實施過程中的重大問題及生活中的環境污染事故、環境破壞行為等重大環境問題向行政機關提出詢問，并做出相應決議；針對環境法實施中的重大問題或難點，或針對已發生的環境污染和環境破壞行為組織特定問題調查委員會進行調查，并做出相應決議。

　　其次，權力機關應加強環境人事監督，加強對政府和環境行政主管機關工作人員的失職行為的監督，對有嚴重失職行為的行政主管人員應撤消其公職，并加強對政府環境行政工作人員任職資格的監督。

　　總體上看，我國權力機關的環境監督不能適應環境法實施與環境保護的需要，當前急需解決的問題，是要實現國家權力機關監督的法律化與制度化，完善有關監督的實體規則和程序規則，通過法律明確規定這種監督的主體、客體、內容、方式、職權，并制定具有可操作性的程序法。

（二）加強行政監察機關的獨立性和行政內部的自律性

　　我國實行環境質量首長負責制的同時，政府掌握了大部分環境管理權，現行《行政法》和《環境法》規定的對政府工作人員進行行政監督的方式——一般環境行政監督與環境行政監察，都是內部監督，這就意味著在環境管理事務方面，政府既是決策者，也是監督者，自己監督自己，行政權力沒有受約束，眾所周知，沒有約束的權利必然濫用。

　　但是環境行政監督有它的優越性，一是監督成本低，二是見效快，要發揮這種優越性，一方面必須使行政監察機關獨立于政府，使其監督不受政府的干擾，另一方面要加強行政內部的廉潔自律，當然這并非僅僅是環境法的任務。

（三）擴大審判機關的司法審查權

　　按我國現行有關法律規定，法院只能對政府的具體行政行為進行司法審查。現代社會環境問題非常普遍，國內外歷史經驗表明，政府的決策對環境的影響更深刻，范圍更廣，影響發生以后更難挽回損失，因為政府決策一般具有穩定性和反復適用性。我國在政策方面的決策失誤是造成重大生態破壞的主要原因。1按我國《行政訴訟法》規定的受案范圍，如前所述，政府的決策、政策行為如果造成環境問題，即使損害了公眾利益，公眾也不能提起行政訴訟。

　　環境問題有其特殊性，一是雖然政府決策行為不是針對具體的某個人，但是一旦造成損害后果，受害者確實是具體個人，二是受害者一般是大范圍內的不特定人群。鑒于這種特殊性，筆者認為，在環境問題上，應當擴大法院對行政行為的司法審查范圍，即將較低層的抽象行政行為，如政府的環境政策、環境規劃等納入司法審查范圍，這樣才能督促政府決策時慎重考慮環境因素，保護受害者的利益，也能更好的保護環境。

（四）公眾監督應當法律化、制度化

　　發揮公眾監督的強大作用，一是要將環境影響評價程序制度化。就區域環境而言，最有利害關系的是居民，因此忽視公眾意見的環境影響評價是無意義的。環境影響評價一般應有如下制度化程序：（1）實施對環境有影響的作業以前，進行事前調查與預測；（2）公開發表調查預測結果；（3）聽取利害關系人（居民）意見；（4）在聽取利害關系人（居民）意見的基礎上重新修改作業計劃；（5）最后決定作業計劃。其中利害關系人（居民）參加評估的程序叫“聽證會”，聽證會是環境影響評價中最重要的程序，通過公眾監督，使預測評價的錯誤和漏洞得以糾正，確保經濟活動與環境保護協調，這才是環境影響評價制度的實質意義。

　　二要期待立法擴大環境行政行為司法審查的受案范圍，放寬原告資格，并明確在環境法中規定公眾的環境訴訟權。筆者認為，行政訴訟的受案范圍應以行政相對人的利益是否受到侵害為標準，而不應以受影響的相對人人數多少為標準，否則的話，受侵害的人越多越不易得到保護，并且就環境行政決策而言，受害者往往不是特定的個人，而是群體，因此僅僅具體行政行為能提起行政訴訟，已經不能適應保護環境的需要。另外，環境是全體公民共同的生活基礎，環境問題的受害者一般是大范圍內的群體，環境問題的潛伏性甚至能危害后代人，因此對危害環境的政府行政行為，立法應允許公民提起公益訴訟。